სოციალური ინტერვენცია თუ თავისუფალი ბაზრის ხელშეწყობა?
რამდენად გამართლებულია სოფლის მეურნეობის სუბსიდირება?
ევროკავშირში სოფლის მეურნეობა ერთადერთი სექტორია, რომელიც 100%-ით გაერთიანების ბიუჯეტიდან ფინანსდება. სოფლის მეურნეობის სუბსიდირება ევროპელ გადამხდელს დღეში 30 ევროცენტი უჯდება. აგრარული სექტორის სუბსიდირება საქართველოშიც, სხვადასხვა პროგრამის განხორციელებით ხდება. Eugeorgia.info შეეცადა გაერკვია თუ როგორ მუშაობს ევროკავშირში სოფლის მეურნეობის სუბსიდირება და როგორი მდგომარეობაა ამ მხრივ საქართველოში. ჩვენ მცირე მოკვლევა ჩავატარეთ და გავესაუბრეთ რამდენიმე სპეციალისტს.
ერთიანი აგრარული პოლიტიკა
აგრარული პოლიტიკის კუთხით ევროკავშირის წევრი სახელმწიფოები ხელმძღვანელობენ საერთო დოკუმენტით სახელწოდებით „ერთიანი აგრარული პოლიტიკა“. ის ორი ბურჯისგან შედგება - ეს არის სოფლის მეურნეობის სუბსიდირება და საბაზრო ზომების მიღება, რომლისთვისაც გათვალისწინებულია 308,73 მილიარდი ევრო და სასოფლო სამეურნეო მიწების განვითარება, რისთვისაც გამოყოფილია 99,55 მილიარდი ევრო.
2014 წლის 1 იანვრიდან ძალაში შევიდა განახლებული დოკუმენტი, რომელიც მკაცრად განსაზღვრავს ევროკავშირის პრიორიტეტებს, მიზნებსა და ამოცანებს აგრარულ სექტორში 2020 წლამდე. ამ დოკუმენტის თანახმად, ევროკავშირის სასოფლო სამეურნეო დარგის ბიუჯეტი 2014-2020 წლებში შეადგენს 408,31 მილიარდ ევროს.
პირდაპირი გადახდების სისტემა (Direct Payments System)
ევროპელი ფერმერების სუბსიდირება ევროკავშირის წევრ ქვეყნებში ხორციელდება მეტწილად, „პირდაპირი გადახდების სისტემით“, რაც ითვალისწინებს ყოველწლიური ფინანსური სახსრების გაცემას ჰექტარების რაოდენობის მიხედვით.
უნდა აღინიშნოს, რომ ევროკავშირის ბენეფიციარი ხდება მხოლოდ ის ფერმერი, რომელიც სურსათის წარმოების და ფერმერული საქმიანობის ძალიან მკაცრ სტანდარტებს აკმაყოფილებს. 2015 წლიდან მოქმედი რეგულაციების მიხედვით, წევრი სახელმწიფოები ვალდებული არიან, შეადგინონ „ნეგატიური სიები“, რომელშიც მოხვდებიან ის ფერმერები, რომელთათვისაც აგრარული საქმიანობისგან მიღებული შემოსავალი ძირითად შესამოვალს არ წარმოადგენს. გარდა ამისა, თუ ფერმერი დასაქმებულია ისეთ კატეგორიებში, როგორიცაა: აეროპორტები, რკინიგზა, წყალსადენი სადგურები, სპორტი და სარეკრეაციო ტერიტორია, მომსახურება უძრავი ქონების სფეროში, მცირდება იმის შანსი, რომ ის ევროკავშირის ბენეფიციარი გახდება.
ფერმერთა სუბსიდირების პრაქტიკა გამოიყენება საქართველოშიც, თუმცა, როგორც ფერმერთა ასოციაციის თავმჯდომარე ნინო ზამბახიძე განმარტავს, საქართველოში ცნება „ფერმერი“ განსაზღვრული არ არის, რაც იწვევს სასოფლო-სამეურნეო დარგის „ქაოტურ“ სუბსიდირებას.
„საქართველოში არ არსებობს იდენტიფიცირება, ვინ არის ფერმერი. შესაბამისად, როდესაც სუბსიდირება ხდება ქაოტურად, ეს ავტომატურად ქვეყნის ეკონომიკას აზარალებს. მაგალითად, გაცემულია ვაუჩერი ადამიანზე, რომელიც ცხოვრობს თბილისში და საერთოდ არ ხნავს იმ მიწას, რომლისთვისაც თანხა აქვს აღებული. არ არსებობს მექანიზმი, რომელიც ამას დაარეგულირებს. როდესაც თავიდან სახელმწიფომ დაიწყო სუბსიდირება, ეს იყო სწორი, რადგან დარგი იყო მიტოვებული და მას სჭირდებოდა ბიძგი. მაგრამ სუბსიდირება არ არის სწორი მექანიზმი იმისთვის, რომ სახელმწიფომ გადამხდელის გადასახადებით მოახდინოს ქაოტური სუბსიდირება“, - ამბობს ნინო ზამბახიძე.
რუსული ემბარგო და ბაზრის მხარდამჭერი ზომები
ევროკავშირის ფერმერების სუბსიდირების სქემაში მნიშვნელოვანი როლი უკავია ბაზრის მხარდამჭერ ზომებს. მაგალითად, თუ სტიქიამ ფერმერის მოსავალი გაანადგურა, ძალაში შედის მხარდამჭერი ზომების პაკეტი და ფერმერი დამატებით თანხას იღებს. ამ ხარჯებზე გათვალისწინებულია ევროკავშირის „ერთიანი აგრარული პოლიტიკის“ ბიუჯეტის თითქმის 10%.
ევროკავშირის აგრარულ პოლიტიკაში მნიშვნელოვანი ადგილი ეთმობა ფერმერების მხარდაჭერას კრიზისულ პედიოდში. რუსეთის მხრიდან ემბარგოს დაწესების გამო, 2015 წლის ოქტომბერში ევროკომისიამ 500 მილიონი ევროს პაკეტი მიიღო იმ ფერმერების დასახმარებლად, რომლებიც მოსკოვის გადაწყვეტილების შედეგად დაზარალდნენ. ამ პაკეტის ფარგლებში, მაგალითად, გერმანიისთვის გამოიყო 69 მილიონ ევროზე მეტი, რომელიც გერმანიის ხელისუფლებამ მსხვილფეხა და წვრილფეხა საქონლის სექტორების სუბსიდირებას მოახმარა.
ევროკავშირში აღნიშნავენ, რომ რუსული ემბარგოს მიუხედავად, ევროპული სასურსათო პროდუქციის ექსპორტი გაიზარდა 6,8 მილიარდი ევროთი ემბარგოს დაწესებიდან პირველ 12 თვეში, რაც მოხდა ევროკავშირის სწორი აგრარული პოლიტიკის და სხვა ბაზრებზე, კერძოდ აშშ-ში, ჩინეთში, შვეიცარიასა და აზიაში ფერმერების გასვლის ხელშეწყობით.
რუსეთის მიერ ემბარგოს დაწესების შემდეგ საქართველომ ყურძნის დარგის სუბსიდირება გადაწყვიტა. მოგვიანებით, სოფლის მეურნეობის სამინისტრომ სასოფლო სამეურნეო დარგის სუბსიდირების სხვა პროგრამებიც აამოქმედა.
საქართველოში მოქმედებს სუბსიდირების რამდენიმე პროექტი და ხდება, ძირითადად, სამი პროდუქტის სუბსიდირება: ეს არის ყურძენი, ციტრუსი და ვაშლი. რაც შეეხება საწარმო საშუალებების სუბსიდირებას, მოქმედებს ხვნის ვაუჩერები, აგროსაშუალებების შეძენის ბარათები, რომელიც გლეხებზე ბოლო 4 წელიწადია გაიცემა. „აწარმოე საქართველოს“ შემთხვევაში კი საუბარია სუბსიდირებულ საპროცენტო განაკვეთზე: თუ ბაზარზე კრედიტის ფასი ლარში 14-15%-ია, სახელმწიფო გლეხის ნაცვლად 12%-ს იხდის. ხორციელდება ასევე, ჩაის პლანტაციების რეაბილიტაციის პროგრამა, აგროსაწარმოების ხელშეწყობის პროგრამა, შეღავათიანი აგროკრედიტი და აგროდაზღვევა.
ISET კვლევითი ინსტიტუტის მკვლევარი რატი კოჭლამაზაშვილი ამბობს, რომ ევროკავშირისგან განსხვავებით საქართველოს სოფლის მეურნეობის სუბსიდირების პროგრამა მეტწილად სოციალურ ხასიათს ატარებს, რის გამოც ჩნდება კითხვა, რამდენად ეკონომიკურად გამართლებულია შეზღუდული საბიუჯეტო სახსრების მქონე სახელმწიფოსთვის სუბსიდირების განხორციელება.
„ძალიან მნიშვნელოვანია, რომ დავიწყოთ სუბსიდირებიდან გამოსვლის პოლიტიკა ან ვიფიქროთ იმაზე, როგორ გავხადოთ არსებული პოლიტიკა შედეგზე უფრო ორიენტირებული. ავიღოთ ახალი ზელანდიის მაგალითი, სადაც ხდებოდა ყურძნის სუბსიდირება. აქცენტი გაკეთდა ამ პროდუქციის ხარისხის ამაღლებაზე, ბრენდში ჩაიდო ძალიან დიდი თანხები. გლეხის სუბსიდირება დაიწყო არა მოსავლის მიხედვით, არამედ ყურძნის ხარისხის მიხედვით. ხარისხის ამაღლებას მიეცა ბიძგი, თავის მხრივ, სახელმწიფომ ამაში დიდი თანხა ჩადო და მოხდა ამ დარგის ბრენდად გადაქცევა“, - ამბობს რატი კოჭლამაზაშვილი.
„ეკოლოგიზაციის“ პრინციპი
2014-2020 წლების „ერთიანი აგრარული პოლიტიკის“ თანახმად, ევროკავშირში სუბსიდირების კიდევ ერთ ფორმას წარმოადგენს „ეკოლოგიზაცია“, რომელიც გარემოს დაცვის მიზნით ფერმერების წახალისებისკენ არის მიმართული.
ევროკავშირის წევრი სახელმწიფოები ვალდებული არიან, „პირდაპირი გადახდებისთვის“ განკუთვნილი თანხის 30%-ით სწორედ „ეკოლოგიზაციის“ კომპონენტი დააფინანსონ, რაც გულისხმობს ფერმერებისთვის დამატებით ფინანსურ დახმარებას იმ ზომების განხორციელებისთვის, რომელსაც ისინი გარემოს დაცვის და კლიმატურ ცვლილებებთან ბრძოლის ფარგლებში იღებენ. ამ ინოვაციის თანახმად, 2014-2020 წლებში ევროპელი ფერმერებისთვის გათვალისწინებული 100 მილიარდ ევროთი ხელი უნდა შეუწყონ ისეთი საკითხების მოგვარებას, როგორიცაა ნიადაგის და წყლის ხარისხი, ბიომრავალფეროვნება და კლიმატური ცვლილებები.
„ევროკავშირში სუბსიდიებს აძლევენ მხოლოდ მათ, ვინც ნამდვილად ფერმერული საქმიანობით არის დაკავებული და რომელსაც მიწა ნამდვილად ეკუთვნის“, - განმარტავს რატი კოჭლამაზაშვილი, - მიწის მფლობელობა ცალკე კომპონენტია: თუ გლეხს გარკვეული გამოცდილება ამ სფეროში არ გააჩნია ან არა აქვს შესაბამისი დამადასტურებელი საბუთი, ის სუბსიდიას ვერ მიიღებს. ეს ყველაფერი იმდენად კონტროლდება, რომ საბოლოო ჯამში, ევროპელი ფერმერი ორიენტირებულია არა ერთ ან ორ წელიწადზე, არამედ გრძელვადიან პერიოდზე“.
„პირდაპირი გადახდების სისტემის“ გარდა, ევროკავშირს ფერმერებისთვის შემუშავებული აქვს სხვადასხვა პროგრამა, მათ შორის „გამანაწილებელი გადახდის სისტემა“, რომელიც ითვალისწინებს ფერმერებისთვის დამატებითი თანხის გადახდას სასოფლო-სამეურნეო სავარგულის პირველი ჰექტარებისთვის. სუბსიდირების კიდევ ერთი პროგრამის თანახმად, დამატებითი თანხების გადახდა გათვალისწინებულია იმ ფერმერებისთვისაც, რომლებიც მუშაობენ სპეციფიკური ბუნებრივი შეზღუდვების მქონე რაიონებში.
2014-2020 წლების „ერთიანი აგრარული პოლიტიკის“ დოკუმენტში მნიშვნელოვანი როლი ეთმობა ახალგაზრდა ფერმერების მხარდაჭერის პროგრამასაც.სტატისტიკის მიხედვით, ევროპელი ფერმერების 30%-ის ასაკი 65 წელს აღემატება, 35 წლამდე ასაკის ფერმერების რაოდენობა კი მხოლოდ 6%-ს შეადგენს. იმისთვის, რომ სოფლის მეურნეობა ახალგაზრდა ევროპელებისთვის უფრო მიმზიდველი და საინტერესო გახდეს, შეიქმნა ახალგაზრდა ფერმერების სუბსიდირების პროგრამა, რომლის მიხედვით, 40 წლამდე ასაკის ფერმერებს, სასოფლო-სამეურნეო საქმიანობის დაწყებიდან პირველი ხუთი წლის განმავლობაში დამატებით თანხებს უხდიან.
მცირემიწიანი ფერმერებისთვის შემოღებულია სუბსიდირების გამარტივებული სისტემა, რომლის მოცულობაც წლიურად არ უნდა აღემატებოდეს 1 250 ევროს. მაგალითად გერმანიაში, მცირე და საშუალო სასოფლო სამეურნეო საწარმოების წახალისების მიზნით, ფერმერები პირველი 30 ჰექტარისთვის იღებენ 50-50 ევროს.ევროკავშირში აღნიშნავენ, რომ ამ პროგრამის მიზანი მცირემიწიანი ფერმების კონკურენტუნარიანობის წახალისება, ბაზარზე ინტეგრაცია და იმ აგრარული ტერიტორიების შენარჩუნებაა, სადაც მცირე ფერმები მნიშვნელოვან ეკონომიკურ როლს ასრულებენ.
„ევროკავშირში ძალიან ხაზგასმულად არის პოლიტიკა აწყობილი იმ თვალსაზრისით, რომ მაქსიმალურად შენარჩუნდეს სოფლად იდენტობის მომენტი, ანუ ტრადიციული წარმოება, ტრადიციული ბრენდები, საოჯახო მეურნეობა და სხვა, - განმარტავს Oxfam-ისსასოფლო-სამეურნეოდასასურსათოუსაფრთხოებისპროგრამისმენეჯერი ლევან დადიანი, - ამ თვალსაზრისით, ჩვენთან არსებული საინვესტიციო სქემები, მაგალითად, „აწარმოე საქართველოში“ და „დანერგე მომავალი“ შეიცავს ისეთ კრიტერიუმებს, რომელიც მცირე გლეხობის ამ სქემებში მაქსიმალურ მონაწილეობას გამორიცხავს. მაგალითად, „აწარმოე საქართველოში“ მონაწილეობის მისაღებად, მინიმუმ 75 000 დოლარი უნდა მოითხოვო. ამ მოცულობის ინვესტიციის მოთხოვნა სოფლად, და მისი ათვისების შესძლებლობა არ არსებობს. იგივე სიტუაციაა „დანერგე მომავლის“ თვალსაზრისით, რომლის კრიტერიუმით, მინიმუმ 5 ჰექტარზე უნდა იყოს გაშენება. ჩვენი სოფლისითვის 5 ჰექტარი მსხვილი ტერიტორიაა, რადგან საშუალო მიწის ფლობა პროცენტულად არ აღემატება 1 ჰექტარს“.
ლევან დადიანი მიიჩნევს, რომ საქართველოში მოქმედი ნიადაგის ხვნა-თესვის პროგრამა ერთ-ერთი ინდიკატორია იმისა, თუ რითი განსხვავდება ერთმანეთისგან სუბსიდირების ევროპული და ქართული სისტემა. მისი მოსაზრებით, საქართველოში სუბსიდირება მეტწილად, სოციალურ ხასიათს ატარებს, რაც, გრძელვადიან პერსპექტივაში, არაეფექტური მეთოდია.
„ხვნა-თესვის პროგრამა არის ძალიან მკვეთრად გამოხატული სოციალური ინტერვენცია, მას ინვესტირების სახე არა აქვს, შესაბამისად, წარმოადგენს ერთჯერადი სახის დახმარებას. მას არა აქვს განსაზღვრული ინდიკატორი, თუ რა მიზანს მიაღწევს, არც დარგობრივი მიმართება ახლავს. ერთადერთი კრიტერიუმი არის მიწის ფართობი და ორიენტირებულია მცირე ფერმერზე. ამ პროგრამას არა აქვს გათვლა იმაზე, თუ რა მიმართულების წარმოების მხარდაჭერა მოხდება ამით, რა დინამიკა შეიქმნება. ამ სახის ინტერვენციებით გრძელვადიან პერიოდში დარგის განვითარება ნაკლებად სავარაუდოა“, - მიიჩნევს ლევან დადიანი.
სოფლის განვითარება (Rural Development)
ევროკავშირის სუბსიდირების სქემაში მნიშვნელოვანი როლი აქვს ევროკავშირის სასოფლო სამეურნეო ტერიტორიების განვითარების ხელშეწყობას. ევროკავშირის წევრი სახელმწიფოებისთვის სავალდებულოა, რომ სოფლის მეურნეობის მხარდამჭერი ყველა პროგრამა შეიცავდეს ბუნებრივი რესურსების დაცვისკენ მიმართულ ზომებს. ამ მიზნისთვის ევროკავშირის სოფლის მეურნეობის ბიუჯეტის 20%-ია გათვალისწინებული, გარდა ამისა, ფერმერებს თანხის ნაწილს თავად წევრი სახელმწიფოები უხდიან.
ევროკავშირში განმარტავენ, რომ ფერმერების სუბსიდირების სისტემაში ჩადებულია „საზოგადოებრივი კეთილდღეობის“ იდეა - ევროკავშირი საკუთარ მოქალაქეებს უხდის ფულს არაკომერციული სახის ქმედებებისთვის, რომელსაც ევროკავშირის მომავლისთვის გადამწყვეტი მნიშვნელობა აქვს: ესენია გარემოს დაცვა, ცხოველთა სამყაროს დაცვა, უსაფრთხო, მაღალხარისხიანი სურსათის წარმოება და სხვა.
„საზოგადოებრივი კეთილდღეობის ასპექტი მით უემეტეს მნიშვნელოვანია, რომ ევროკავშირში მოქმედი სტანდარტები მსოფლიოში ერთ-ერთი ყველაზე მკაცრია. ეს კი ნიშნავს, რომ საკვები პროდუქტების წარმოება ევროპაში უფრო ძვირი ჯდება, ვიდრე ნაკლებად მკაცრი სტანდარტების მქონე ქვეყნებში. სახელმწიფოს მხრიდან დახმარების გარეშე, ევროპელები ფერმერები ვერ შეძლებენ ერთდროულად სხვა ქვეყნების ფერმერებისთვის კონკურენციის გაწევას და ვროპელი მომხმარებლის მაღალი მოთხოვნელებების დაკმაყოფილებას. გარდა ამისა, გამომდინარე იქიდან, რომ კლიმატური ცვლილებების შედეგები სულ უფრო მეტად იჩენს თავს, მდგრადი ფერმერობის ღირებულება სულ უფრო იზრდება“, - აღნიშნულია ევროკავშირის ვებგვერდზე.
ევროკავშირის ტერიტორიის 77%-ზე მეტი არაურბანულ ტერიტორიად არის კლასიფიცირებული, სადაც ევროკავშირის მოსახლეობის თითქმის ნახევარი ცხოვრობს. აქედან 47% სასოფლო-სამეურნეო მიწებს, 30% კი ტყეს უკავია. ოფიციალური მონაცემებით, სასოფლო სამეურნეო სექტორში ევროკავშირის 22 მილიონი მოქალაქეა ჩართული (დაახლოებით 4%). სოფლის მეურნეობა და აგროპროდუქციის წარმოება ევროკავშირის მშპ-ს დაახლოებით 6%-ს შეადგენს, რასაც უზრუნველყოფს 15 მილიონი საწარმო და 46 მილიონი სამუშაო ადგილი.
“როდესაც ევროკავშირი ეხმარება თავის ფერმერებს, სარგებელს მთელი საზოგადოება იღებს. ეს უზრუნველყოფს ხელმისაწვდომი საკვები პროდუქტების უსაფრთხო მიწოდებას. ევროკავშირში ოჯახი საშუალოდ საკვებ პროდუქტებზე ბიუჯეტის 15%-ს ხარჯავს - 1960 წელთან შედარებით ეს ორჯერ უფრო ნაკლებია”, - აღნიშნულია ევროკავშირის ვებგვერდზე.
რაც შეეხება საქართველოს, როგორც ლევან დადიანი განმარტავს, მიუხედავად იმისა, რომ 2013-15 წლების პერიოდში სოფლის მეურნეობაში სახელმწიფოს ასიგნირება გაზრდილია ათჯერ, სოფლის მეურნეობის ხვედრითი წილი მშპ-ში გაზრდილია მხოლოდ 0,7%-ით. მიუხედავად ამისა, ის მიიჩნევს რომ საქართველოში სოფლის მეურნეობის სუბსიდირება აუცილებელია, თუმცა სოციალური კომპონენტით დატვირთული არ უნდა იყოს.
„დარგის სპეციფიკა მოითხოვს, რომ მას განვითარების პირველ ეტაპებზე მხარდაჭერა აუცილებლად სჭირდება. გარკვეული პროტექციონისტური პოლიტიკა უნდა იყოს გატარებული, რადგან სოფლის მეურნეობის განვითარებით მოხდება სიღარიბის აღმოფხვრა და სასურსათო უსაფრთხოების უზრუნველყოფა. საუბარია იმაზე, თუ რა ფორმით უნდა ხდებოდეს სუბსიდირება. მაგალითად, „დანერგე მომავალი“ ძალიან კარგი ინიციატივაა, მაგრამ მას სჭირდება კრიტერიუმების მორგება იმისთვის, რომ მაქსიმალურად ბევრმა სოფლად მეწარმემ ისარგებლოს“, - ამბობს ლევან დადიანი.
სოფლის მეურნეობის სუბსიდირება ევროპელ გადამხდელს დღეში 30 ევროცენტი უჯდება. ბოლო 6 წლის განმავლობაში სოფლის მეურნეობაზე ევროკავშირის ბიუჯეტის 42% იხარჯება, მაშინ როცა 1984 წელს ეს ციფრი 72%-ს აღწევდა. ეს მაჩვენებელი ნათლად მიუთითებს, რომ ევროკავშირის გაფართოების მიუხედავად, სოფლის მეურნეობის დარგში სუბსიდირების პროცენტი შეუწყვეტლივ მცირდება.
სუზი კალაშიანი