ევროპული გამოცდილება საფოსტო ბაზრის ლიბერალიზაციის პროცესში

საქართველოსა და ევროკავშირს შორის დადებული ასოცირების შეთანხმებით ქართულმა მხარემ აიღო საქართველოს საფოსტო ბაზრის გაუმჯობესების ვალდებულება, რაც გულისხმობს ლიბერალიზებული ბაზრის პრინციპების გათვალისწინებასა და კონკურენციის ხელშეწყობას. კერძოდ, შეთანხმების ძალაში შესვლიდან 5 წლის ვადაში უნდა მოხდეს 97/67/EC დირექტივის დებულებების გათვალისწინება, რომელიც პირველი საფოსტო დირექტივის სახელით არის ცნობილი. უახლოეს მომავალში მოხდება ფოსტის შესახებ გადამუშავებული კანონის წარდგენა, სადაც გათვალისწინებული უნდა იყოს ასოცირების შეთანხმებით აღებული ვალდებულებები. აღნიშნული არ იყო გათვალისწინებული ეკონომიკის სამინისტროს მიერ წარმოდგენილ წინა პროექტში, რომელზეც ევროკომისიამ მთელი რიგი შენიშვნები გამოაგზავნა.

მოცემულ სტატიაში წარმოდგენილი იქნება თუ როგორ ვითარდებოდა საფოსტო ბაზარი ევროკავშირის ქვეყნებში და რა გზა განვლეს ევროპულმა სახელმწიფოებმა მონოპოლიის შეზღუდვისა და ბაზრის ლიბერალიზაციის პროცესში. ეს გამოცდილება მნიშვნელოვანია იმ თვალსაზრისით, რომ სწორად მოხდეს ევროპული გამოცდილების გაზიარება და კანონმდებლობის მორგება როგორც ადგილობრივი ბაზრის მოთხოვნებთან, ისე ნაკისრ ვალდებულებებთან.

ბევრ ქვეყანაში საფოსტო მომსახურებებზე წვდომა რეგულირებულია. უნივერსალური სერვისის ვალდებულება (USO) უზრუნველყოფს მომხმარებელთა წვდომას მინიმალურ საფოსტო სერვისებზე, მაგალითად წერილებზე, მსუბუქ ამანათებზე და სხვ. ხშირ შემთხვევაში, უნივერსალური საფოსტო მომსახურებები დომინანტური ფირმის მიერ ხორციელდება, რომელიც ახლანდელი ან ყოფილი სახელმწიფო მონოპოლისტია. 2011 წლის 1 იანვრიდან ესტონეთის, ფინეთის, გერმანიის, ნიდერლანდების, შვედეთის და გაერთიანებული სამეფოს შემდეგ ევროკავშირის კიდევ 11 ქვეყანაში მოხდა საფოსტო ბაზრის ლიბერალიზაცია. მესამე საფოსტო დირექტივიდან გამომდინარე, ზემოთჩამოთვლილ ქვეყნებს ასევე შეუერთდა ავსტრია, ბელგია, ბულგარეთი, დანია, საფრანგეთი, ირლანდია, იტალია, პორტუგალია, სლოვენია, და ესპანეთი. ამ ქვეყნებში გზავნილების დარეზერვებული არეალები (მონოპოლია გარკვეულ სეგმენტზე) 50 გრამამდე წერილებს მოიცავდა, რაც უკვე გაუქმებულია და შენარჩუნებულია თავისუფალი კონკურენციის პირობები. შედეგად, ევროკავშირის შიდა საფოსტო ბაზრის 95% გახდა ლიბერალიზებული, ანუ პრაქტიკულად ნებისმიერ კომპანიას შეუძლია განახორციელოს საფოსტო სერვისი, ვინც დააკმაყოფილებს საბაზისო მოთხოვნებს.

ლიბერალიზაციის და სხვა ფაქტორების გავლენით ევროპის ქვეყნებში გარკვეულ მომსახურებაზე მოთხოვნა შემცირდა, ხოლო სხვაზე კი პირიქით, გაიზარდა. International Post Corporation (IPC)-ის გლობალური საფოსტო ინდუსტრიის ანგარიშის მიხედვით, 2015 წელს ინდუსტრიის მთლიანი შემოსავლების 37.7%-ს წარმოადგენდა გზავნილების ბაზარი (ძირითადად წერილები და სხვა ბეჭდური პროდუქცია) (შედარებისთვის, 2010 წელს გზავნილების წილი 48.5% იყო). აღსანიშნავია რომ ამანათების, ექსპრეს და ფინანსური სერვისების ბაზარზე დაფიქსირდა ზრდა, და 2015 წელს ამ სეგმენტმა   მთლიანი შემოსავლების 45% შეადგინა.  ეს განპირობებულია ელექტრონული ვაჭრობის განვითარებით, რომელიც 2010 წლიდან ყოველწლიურად საშუალოდ 7.3%-ით იზრდებოდა. ბოლო 10 წლის განმავლობაში ონლაინ საცალო გაყიდვები იზრდებოდა 20%-ზე მეტად წლიდან წლამდე და 2015 წლისათვის 901.6 მლრდ ევროს მიაღწია.

ლიბერალიზაციის პროცესი ევროკავშირში

80-იანი წლების ბოლოს ევროკავშირის ქვეყნებში წერილების დამუშავება და მიწოდება ჯერ კიდევ ეროვნული საფოსტო მონოპოლისტების ხელში იყო. ევროკომისიამ მიზნად დაისახა კონკურენტული გარემოს შექმნით არა მარტო დაეწესებინა ერთნაირი სტანდარტები ყველა წევრი სახელმწიფოსთვის, არამედ, გაეუმჯობესებინა მომსახურების ხარისხი და უზრუნველეყო ბაზრის ეფექტიანობა. ევროსაბჭომ გაიზიარა ევროკომისიის ხედვა და საბჭოს რეზოლუციაში გაჩნდა ე.წ. მწვანე ქაღალდი (Green paper), რომელსაც მოყვა პირველი საფოსტო დირექტივის შემუშავება(EC Directive 97/ 67/EC). ამ პროცესში ბაზრის ლიბერალიზაციის შედეგები მოიცავდა ბაზრის თანდათანობით გახსნას და უნივერსალური მომსახურების ვალდებულების შემოღებას, ანუ ქვეყნებს უნდა უზრუნველეყოთ თავიანთი მოქალაქეები მინიმალური საფოსტო სერვისებით.

პირველი საფოსტო დირექტივის მიხედვით, წევრ სახელმწიფოებს მოეთხოვებოდა შეემცირებინა საფოსტო მონოპოლია 350 გრამამდე ამანათებზე. ამავდროულად, მთავრობებს უნდა დაენიშნათ ერთი პროვაიდერი, რომელიც უზრუნველყოფდა უნივერსალურ საფოსტო მომსახურებას თითოეულ წევრ ქვეყანაში, რათა ნებისმიერ მოქალაქეს შეძლებოდა საფოსტო სერვისებზე წვდომა. დირექტივა არ მოითხოვდა წევრი სახელმწიფოების მხრიდან საფოსტო ოპერატორების პრივატიზაციას. თუმცა, იგი ითვალისწინებდა ფინანსურად დამოუკიდებელი ორგანიზაციების შექმნას, რომლებიც სახელმწიფოსგან არ მიიღებდნენ სუბსიდიას.

საფოსტო ბაზრის თანდათანობითი გახსნის კვალდაკვალ, 2002 წელს მიღებულმა მეორე საფოსტო დირექტივამ უფრო მეტად შეამცირა დარეზერვებული არეალები (კომპანიის მონოპოლია გარკვეულ სეგმენტზე). შედეგად, 2003 წლიდან ეს არეალი შემცირდა 100 გრამამდე წერილებზე, ხოლო 2006 წლიდან - 100 გრამამდე ამანათებზე. მეორე დირექტივა ასევე მოიცავდა სრული ლიბერალიზაციის გეგმას, თუმცა ზოგიერთი წევრი სახელმწიფო ეწინააღმდეგებოდა ამ პროცესს ამიტომ ეს თარიღი გადავადდა. მესამე საფოსტო დირექტივა მიიღეს 2008 წელს, რომელმაც დააწესა სრული ლიბერალიზაციის ახალი თარიღი. ამ დირექტივის მიხედვით 2011 წლისათვის ყველა დარჩენილი საფოსტო მონოპოლია უნდა აღმოფხვრილიყო. 11 სახელმწიფოს მიეცა მოსამზადებელი პერიოდი 2013 წლის 1 იანვრამდე.

ზოგიერთმა წევრმა სახელმწიფომ უფრო ადრე გახსნა ბაზარი ვიდრე რეგულაცია ითვალისწინებდა, ხოლო ზოგან მოხდა ყოფილი მონოპოლისტების ნაწილობრივი პრივატიზაცია. ამ მიმართულებით ერთ-ერთი მოწინავე სახელმწიფოები იყვნენ ფინეთი და შვედეთი, რომელთაც სრულიად ლიბერალიზებული საფოსტო ბაზარი ჰქონდათ ჯერ კიდევ 1991 და 1992 წლებში. თუმცა, ყოფილი მონოპოლისტები კვლავ სახელმწიფო მფლობელობაში შენარჩუნდა. ამისგან განსხვავებით ჰოლანდიის მთავრობამ, რომელიც ადრიდანვე დაადგა პრივატიზაციის პროცესს, 1994 წლიდან აღიარა ახლად შექმნილი სააქციო საზოგადოების კერძო მეწილეები. ნიდერლანდებში ბაზრის სრული ლიბერალიზაცია დაგეგმილი იყო 2007 წლისათვის, თუმცა, ხელფასებსა და სამუშაო პირობებზე ბაზრის ლიბერალიზაციის უარყოფითი ზეგავლენის გამო  ბაზრის სრული გახსნა 2009 წლამდე გადაიდო.

ბაზრის სრული გახსნის მიუხედავად, ევროპულ წერილების ბაზარზე კონკურენცია კვლავ შეზღუდულია. ყოფილი მონოპოლისტები კვლავ დომინირებენ წერილების ბაზარზე 95%-ზე მეტი წილით. მხოლოდ გერმანიაში, ნიდერლანდებში, შვედეთში ესპანეთსა და იტალიაში არის ახალი კონკურენტების წილი 10%-ზე მეტი. შესამჩნევი კონკურენციაა ზოგიერთ ქვე-სექტორებზე, როგორიცაა სარეკლამო მასალის გავრცელება, ასევე ძლიერი კონკურენციაა საამანათო და ექსპრეს მომსახურების ბაზრებზე.

ზოგიერთ ქვეყანაში საამანათო და ექსპრეს მომსახურებები არასდროს ყოფილა მონოპოლიური რეგულირების ქვეშ, თუმცა საფოსტო ბაზრის ლიბერალიზაციით ყოფილი მონოპოლისტები და საერთაშორისო გადამზიდავები თანაბარ პირობებში იბრძვიან ბაზრის წილისთვის. საამანათო და ექსპრეს მომსახურების ბაზარი განსაკუთრებით საინტერესოა, რადგან ონლაინ შოპინგის განვითარებით ამ ტიპის სერვისებზე მოთხოვნა მნიშვნელოვნად გაიზარდა. ერთ-ერთი კვლევის მიხედვით, საამანათო და ექსპრეს მომსახურების ბაზარი შემოსავლების ოდენობით საფოსტო სექტორის ნახევარზე მეტს შეადგენს.

1999 წელს გამოქვეყნებული Promoting competition in the Postal Sector (OECD)-ის მიხედვით, იმ პერიოდისათვის რამდენიმე ქვეყანას ჰქონდა სრულად ლიბერალიზებული საფოსტო ბაზარი. ლიბერალიზაციის გზაზე მყოფი ქვეყნები აცხადებდნენ, რომ პროცესი გააუმჯობესებდა მომსახურების ხარისხს, გაზრდიდა მოგებასა და დასაქმებას და შეამცირებდა ფასებს. ანგარიშის მიხედვით 1999 წელს ფინეთს, შვედეთსა და ახალ ზელანდიას ჰქონდათ სრულად ლიბერალიზებული საფოსტო სექტორი. აქედან შვედეთსა და ახალ ზელანდიაში წერილების ბაზარზე რამდენიმე კონკურენტი ოპერირებდა, ხოლო ფინეთში, ბაზარზე არსებული კონკურენტული გარემოს მიუხედავად, ახალი კონკურენტი არ გამოჩენილა. ეს შესაძლოა გამოწვეული ყოფილიყო უნივერსალური საფოსტო მომსახურების დიდი მასშტაბებით, რომელიც დიდ ხარჯებთანაც იყო დაკავშირებული.

ამავე ანგარიშში ნათქვამია, რომ ახალმა ზელანდიამ გააუქმა სექტორის სალიცენზიო რეჟიმი. ავსტრალიამ და ნიდერლანდებმა ასევე მნიშვნელოვნად შეამცირეს დარეზერვებული არეალები(შეზღუდეს მონოპოლია). მიუხედავად იმისა, რომ რეფორმის პროცესში ივარაუდებოდა დასაქმების შემცირება ამ სექტორში, ავსტრალიამ და ნიდერლანდებმა აჩვენეს, რომ დასაქმების დონე პირიქით, გაიზარდა, რაც განპირობებული იყო ბაზარზე უკვე დამკვიდრებული კომპანიის მიერ შემოთავაზებული სერვისების დივერსიფიკაციით.  

გერმანია

ლიბერალიზაციის პროცესის დაწყებამდე გერმანიაში German Post (Deutsche Bundespost) იყო მონოპოლისტი და 1969 წლის საფოსტო აქტის მიხედვით მას ჰქონდა უნივერსალური სერვისების მიწოდების უფლება. აღსანიშნავია, რომ გერმანია ერთ-ერთი მოწინავე იყო ლიბერალიზაციის პროცესში. ქვეყნის მთავრობამ ჯერ კიდევ 1998 წელს შეამცირა დარეზერვებული არეალები 350 გრამის ნაცვლად 200 გრამამდე გზავნილებზე, ხოლო საფოსტო ბაზრის სრული ლიბერალიზაცია გერმანიაში 2008 წელს განხორციელდა. ამ დროისთვის, German Post-ის წილების უდიდესი ნაწილი უკვე კერძო მფლობელობაში იყო. 

გერმანიაში ამჟამად არ არის განსაზღვრული უნივერსალური სერვისის პროვაიდერი. უნივერსალური სერვისის უზრუნველყოფის ვალდებულება ეკისრება მარეგულირებელს. მარეგულირებელმა შესაძლოა შეიმუშავოს ვალდებულებები ან გამოაცხადოს უნივერსალური სერვისების შესყიდვა იმ შემთხვევაში, თუ ბაზარი თავად ვერ უზრუნველყოფს უნივერსალური სერვისის საკმარის დონეს. ამჟამად გერმანიის საფოსტო ბაზარი სრულად უზრუნველყოფს უნივერსალურ სერვისს, თუმცა, მხოლოდ Deutsche Post აკმაყოფილებს ამ სერვისის უზრუნველყოფასთან დაკავშირებულ სამართლებრივ  მოთხოვნებს. Deutsche Post  ბოლო 10 წელი მომგებიანად ოპერირებს ბაზარზე. ძირითადი რესტრუქტურიზაციის პროცესი კომპანიამ 1993-1999 წლებში გაიარა, ხოლო ბოლო 10 წლის განმავლობაში დასაქმება კომპანიაში შედარებით სტაბილურია.

ესტონეთი

სტატიაში “საფოსტო სერვისების ბაზრის ლიბერალიზაციის შედეგი ესტონეთში და მისი ეფექტი კონკურენციაზე”, ავტორმა გაანალიზა ესტონეთის, როგორც პატარა ქვეყნის საფოსტო ლიბერალიზაციის შედეგები. ესტონეთმა საფოსტო ბაზარი სრულად 2009 წლის აპრილში გახსნა. პირველ რიგში აქ იგულისხმება დარეზერვებული არეალების გაუქმება. ამ დროისთვის ყოფილმა მონოპოლისტმა, Eesti Post-მა (EP) დაკარგა ძალაუფლება წერილების ბაზარზე, რომელიც 2007 წლისათვის მთლიანი ბაზრის 75%-ს შეადგენდა. 2009 წლიდან კი ფოსტის კანონის მიხედვით  ამ სექტორში მოღვაწე ნებისმიერ კომპანიას მიეცა წერილების ბაზარზე ოპერირების შესაძლებლობა.

ესტონეთში ამჟამად ორი ტიპის უნივერსალური სერვისი განისაზღვრება: 2კგ-მდე წერილები, და 20კგ-მდე ამანათები. ხარისხის ერთადერთი კრიტერიუმი არის ის, რომ ადგილობრივი წერილების 90%-ის მიწოდება უნდა მოხდეს მომდევნო დღისთვის. რაც შეეხება გეოგრაფიული წვდომის მოთხოვნებს, ყველა ადგილობრივ ადმინისტრაციულ ერთეულს უნდა გააჩნდეს ყოველ 2000 მაცხოვრებელზე ერთი საფოსტო ოფისი. გარდა ამისა, უნივერსალური სერვისების ფასის ზედა ზღვარი განისაზღვრება ეკონომიკურ საკითხთა და კომუნიკაციების სამინისტროს მიერ. 2008 წელს უნივერსალური სერვისების მიწოდებაზე  დამატებითი რეგულაცია ამოქმედდა, რომლის ერთადერთი პრეტენდენტი და გამარჯვებულიც EP იყო. მაგრამ EP უკვე აღარ იყო მონოპოლისტი ბაზარზე და მას მოუწია ხარჯების მინიმიზაციის პოლიტიკის გატარება და ახალი სერვისების განვითარება. EP აღმოჩნდა ერთადერთი ძირითადი მიმწოდებელი ბაზარზე. ამის მიზეზად სტატიის ავტორი ასახელებს როგორც მრავალფეროვანი სერვისების მიწოდების შესაძლებლობას, ისე კარგად განვითარებულ საფოსტო ქსელს.

ესტონეთის საფოსტო ბაზარზე 2012 წლისათვის 33 კომპანია ოპერირებდა, რომელთაგან უნივერსალურ სერვისებში EP-ის ძირითად კონკურენტად Express Post მოიაზრება. სტატიის ავტორი ლიბერალიზაციის პირველად შედეგებზე საუბრობს, და აღნიშნავს, რომ ლიბერალიზაციამ ესტონეთის საფოსტო ბაზარზე მნიშვნელოვნად არ შეუწყო ხელი უნივერსალური სერვისების განვითარებას. პირველ მიზეზად ავტორი ასახელებს ელექტრონული კომუნიკაციის განვითარებას, რომელმაც ამ პერიოდში მნიშვნელოვნად შეამცირა წერილების ბაზრის ბრუნვა. მეორე მიზეზად უნივერსალური სერვისების დამატებითი ხარჯებისთვის ფინანსური მოდელის შექმნა სახელდება.

ესტონეთში ფოსტის ბაზარი 2006 წლამდეც ფორმალურად ლიბერალიზებული იყო, თუმცა, ამ წელს აღადგინეს დარეზერვებული არეალები, რაც მოიცავს 50 გრამამდე ადგილობრივ გზავნილებს, გარდა პირდაპირი წერილებისა. რაც შეეხება ლიცენზიას, იგი მოითხოვება უნივერსალური სერვისების მიწოდებისას. საფოსტო ოპერატორმა, რომელსაც აქვს ლიცენზია, უნდა უზრუნველყოს უნივერსალური საფოსტო სერვისების მიწოდება ლიცენზიის არეალში სრულად ან ნაწილობრივ. წვდომა არ არის სავალდებულო და არ რეგულირდება საფოსტო აქტით. სხვა საფოსტო ოპერატორის ქსელთან წვდომა მხოლოდ იმ შემთხვევაში არის ნებადართული თუ ამ ორ მხარეს შორის კონტრაქტი არის დადებული.

ლიბერალიზაციის ეფექტი ახალ ზელანდიაში

ახალი ზელანდია მართალია არ არის ევროკავშირის წევრი სახელმწიფო, თუმცა, საფოსტო ლიბერალიზაციის პროცესზე დაკვირვება მნიშვნელოვანია ამ ქვეყანაში, რადგან იგი ერთ-ერთი პირველია  OECD-ის ქვეყნებიდან, სადაც ბაზრის ლიბერალიზაციის პროცესი წარმატებით განხორციელდა და ხელი შეეწყო კონკურენტული გარემოს შექმნას ბაზარზე.

1987 წელს New Zealand Post-ს ჰქონდა მონოპოლია 1.75 ახალზელანდიურ დოლარზე ნაკლები ღირებულების ან 500 გრამამდე წერილების ბაზარზე. კანონმდებლობაში მომდევნო ცვლილებების შედეგად ეს არეალი შემცირდა 200 გრამამდე, ხოლო ღირებულებითი ფორმით, 80 ცენტამდე წერილებზე.  საბოლოოდ, 1998 წლიდან ახალი ზელანდიის მთავრობამ წერილების ბაზარზე მონოპოლიური მდგომარეობა ჩამოართვა New Zealand Post-ს. დღევანდელი მდგომარეობით ნებისმიერ კომპანიას, რომელიც შესაბამისობაში იქნება საკანონმდებლო მოთხოვნებთან შეუძლია ამ ბაზარზე თავის დამკვიდრება. ამისთვის უმთავრესი მოთხოვნა რეგისტრაციაა. რეგისტრაცია მარტივია და უარის თქმის მიზეზად მხოლოდ ნასამართლეობა შეიძლება დასახელდეს, ხოლო თუ კომპანია 80 ცენტზე მეტი ღირებულების ამანათების ბაზარზე იწყებს ოპერირებას რეგისტრაცია არ მოითხოვება.

1998 წლის დეკემბრის ბოლოსთვის ახალი რეჟიმის ამოქმედებიდან 8 თვის თავზე 17 რეგისტრირებული ოპერატორი იყო ახალ ზელანდიაში, რომელთაგან უმეტესობა იყო მცირე ადგილობრივი ბიზნესები. ლიბერალიზაციის კვალდაკვალ, Fastway Post -მა ქვეყნის მასშტაბით შექმნა  საკუთარი საცალო ქსელი. ასევე სხვა ოპერატორებმა დააწესეს შედარებით დაბალი ფასები. New Zealand Post-მა, უპასუხა ამ კონკურენციას და დააფუძნა სრულიად ახალი საცალო ქსელი, ავტოგასამართი სადგურებისა და საცალო მაღაზიების გავლით და სტანდარტულ წერილებზე ბაზარს შესთავაზა შემცირებული ფასი - 35 ცენტი. ახალი ზელანდია OECD-ის ქვეყნებიდან ერთ-ერთი პირველია, რომელმაც გზა გაუხსნა კონკურენციას საფოსტო ბაზარზე. მკვლევარები ვარაუდობენ, რომ დერეგულირების შედეგად ფასები შემცირდება და გაჩნდება ახალი სერვისები.

ქეთი მელქაძე

წყაროები:

Liberalization of the Postal Service Market in Europe: Entry with Universal Service and Partial Coverage Patrick F.E. Beschorner∗ first draft: March 2008, this draft: December 8, 2008

The Liberalisation of European Postal Markets and the Impact on Employment and Working Conditions Christoph Hermann Forschungs- und Beratungsstelle Arbeitswelt, Vienna, FORBA Research Report 3/2013

Jacek Buko, Roman Czaplewski (2011) The postal market - conditions for transition from monopoly to competition.

Main Developments in the Postal Sector (2010-2013) EU

Promoting competition in the Postal Sector (OECD, 1999)

Liberalisation, privatisation and regulation in the German postal services sector, November 2006

Postal-Sector Policy: From Monopoly to Regulated Competition and Beyond, Christian Jaag, Swiss Economics Working Paper 0045 April 2014.

Sepp, Jüri & Ernits, Raigo. (2012). The Liberalisation of the Postal Service Market in Estonia and Its Effect on Competition.

Postal Act (Postgesetz, PostG) Germany

Postal Services Act 1998 New Zealand

Postal Act, Estonia

2016 Key findings, Global Postal Industry Report, International Post Corporation, December, 2016.