ბიუჯეტიდან გამოყოფილი სუბსიდიებისა თუ ფინანსური მხარდაჭერის ეფექტიანობის შეფასება შეფასების მექანიზმის გარეშე
„სუბსიდირება“ „ფინანსური მხარდაჭერით“ უნდა ჩანაცვლდეს, - სოფლის მეურნეობის სამინისტროს მიერ გაჟღერებულმა იდეამ ასახვა საქართველოს სოფლის მეურნეობის განვითარების სტრატეგიის ოფიციალურ დოკუმენტშიც ჰპოვა. პოლიტიკური ნება, პირდაპირი ფასისმიერი სუბსიდირება ეტაპობრივად ფინანსური მხარდაჭერით ჩანაცვლდეს, მიუთითებს იმაზე, რომ არსებობს გეგმა ქართველ ფერმერთა გრძელვადიანი კონკურენტუნარიანობის მხარდასაჭერად და ეს მისასალმებელია. საქართველოსთვის ჩვეული ფასისმიერი სუბსიდირება, რომელიც მწარმოებლის ან ფერმერის პროდუქციის საბაზრო ფასის სუბსიდირებას გულისხმობს, მოკლევადიან მიზნებს ემსახურება. ის ფერმერთა დროებითი და, ამავე დროს, ერთჯერადი პროტექციონოზმის ფორმაა. თუმცა, აქვე უნდა აღინიშნოს, რომ გლობალიზებული საბაზრო ეკონომიკის პირობებში წარმოიქმნება ხოლმე სიტუაციები, როდესაც ფერმერთა გარკვეული ჯგუფი საჭიროებს მოკლევადიან ფინანსურ თუ რაიმე სხვა სახის მხარდაჭერას სახელმწიფოსგან. საკითხავი და კვლევის საგანი სახელმწიფო პროგრამების (იქნება ეს სუბსიდირება თუ ფინანსური მხარდაჭერა) სოციალ-ეკონომიკური შედეგებია.
დადებითი შედეგის დანახვა კი დღეს რთულია. არსებობს სტატისტიკური მონაცემები, თუ როგორ იზრდება ღვინის ექსპორტი იმ წელს, როდესაც განხორციელდა მევენეხეთა ფასისმიერი სუბსიდირება, მაგრამ, სინამდვილეში, ფინანსური მხარდაჭერის ასეთი პოლიტიკა ხდის თუ არა ამავე მევენახეებს უფრო მეტად კონკურენტუნარიანს - რელევანტური კვლევის საგანი არასდროს გამხდარა. ციტრუსის სუბსიდირების ეფექტიანობის თემაც მსგავს ბედს იზიარებს. დღემდე შეუფასებელია, რა ეფექტი მოუტანა აჭარისა და გურიის მოსახლეობას ციტრუსის ფასის სუბსიდირებამ და ასევე ციტრუსის გადამამუშავებელი რგოლის განვითარების პროგრამამ. არავინ აფასებს რა დადებით/უარყოფით შედეგებს იმკიან წინა წლებში სუბსიდირებული ფერმერები.
ასევე, შესაძლებელია, რომ გადაჭარბებულად ფასდებოდეს კონკრეტული სახელმწიფო პროგრამების ეფექტურობა, მათ შორის, „აწარმოე საქართველოში“ და „დანერგე მომავალი“. შეიძლება თუ არა „აწარმოე საქართველოს“ ფარგლებში დაფინანსებული პროექტების რაოდენობა გამოდგეს ამ პროგრამის ეკონომიკური ეფექტიანობის შეფასების ეფექტურ კრიტერიუმად? ერთი შეხედვით, ამ კითხვაზე დადებითი პასუხის ალტერნატივა არ მოიძებნება. თუმცა, იქნებ, იმ ბიზნესგეგმებს, რომლებმაც ფინანსები და კაპიტალი „აწარმოე საქართველოს“ ფარგლებში მოიპოვეს, ამ პროგრამის გარეშეც მიეღწიათ წარმატებისთვის?! ვინაიდან პროგრამა შეარჩევს წარმატების მაღალი ალბათობის მქონე პროექტებს, ამან შესაძლოა გამოიწვიოს სახელმწიფო მხარდაჭერის ეფექტიანობის გადამეტებით შეფასება. მსგავსი ცდომილების თავიდან ასაცილებლად კი საჭიროა შესაბამისი კვლევის ჩატარება.
გვესაჭიროება მკვლევარი! დიახ, ჩვენ, გადასახადების გადამხდელებს, რადგან ჩვენი ბიუჯეტის ხარჯები მაქსიმალურად ეფექტურად იყოს ინვესტირებული. განვითარებულ ქვეყნებში მეცნიერული, კვალიფიციური კვლევები ეკონომიკის სფეროში არის სამოქმედო პოლიტიკის შემუშავებისა და შეფასების ინსტრუმენტი. საქართველოში კი მსგავსი კვლევები თავისი იშვიათობის გამო, ეგზოტიკური მოვლენაა. არ არსებობს შესაბამისი სახელმწიფო სტრუქტურა, რომელიც ეფექტურად შეაფასებდა სუბსიდირებისა თუ სახელმწიფო მხარდაჭერის სოციალ-ეკონომიკურ ეფექტიანობას. საერთაშორისო გამოცდილება კი განსხვავებულ სურათს გვიჩვენებს.
„პოლონეთის ეკონომიკური განვითარების სამინისტროს განვითარების სტრატეგიების დეპარტამენტის“ ხელძღვანელის, იაკუბ ხაკალსკის განცხადებით, პოლონეთში სახელმწიფო პროგრამების შეფასების ღონისძიებებს, ძირითადად, ამ საქმიანობაში სპეციალიზებული კერძო ფირმები და ორგანიზაციები ასრულებენ, მათ მონიტორინგს კი სახელმწიფო სტრუქტურების ქვედანაყოფები ახორციელებენ. მისივე განცხადებით, პოლონეთში შექმნილია „ეროვნული შეფასების ქვედანაყოფი“ (National Evaluation Unit), რომლის საქმიანობის დეტალური გაცნობის შემდგომ ჩვენთვის ცნობილი გახდა სახელმწიფო (ევროკავშირის მასშტაბით) პროგრამების სოციალ-ეკონომიკური ეფექტიანობის შეფასების მიზნები და კველევის მეთოდები. კვლევა, ძირითადად, ეფუძნება ე.წ. „საწინააღმდეგო სცენარის გავლენის შეფასების“ (counterfactual impact evaluations) მეთოდოლოგიას, ასეთი კვლევის მიზანი კი არის იმ ჰიპოთეტური სიტუაციის შეფასება, რომელიც იარსებებდა პროექტის განხორციელების გარეშე. მსგავსი კვლევის შედეგები შეიძლება მიმდინარე პროგრამის რეალურ შედეგებს შევადაროთ და ამ შედარების საფუძველზე მისი სოციალ-ეკონომიკური ეფექტიანობა შევაფასოთ. კვლევის სხვა პოპულარულ მეთოდს წარმოადგენს ე.წ. „თეორიაზე დაფუძნებული შეფასება“ (Theory Based Evaluation), რომლის საშუალებითაც, პოლონეთის „ეროვნული შეფასების ქვედანაყოფი“, სხვა კვლევით ორგანიზაციებთან თანამშრომლობით, ახდენს სახელმწიფო პროგრამების წარმატება-წარუმატებლობის მიზეზების კვლევას. შემდგომი წარმატებული პოლიტიკის განხორციელებისთვის აუცილებელია კვლევამ გვიპასუხოს არა მხოლოდ პროგრამის წარმატება/წარუმატებლობის შესახებ, არამედ მათი გამომწვევი მიზეზების შეფასება მოახდინოს.
საქართველოში არსებობს მთელი რიგი პრობლემები, რომლებიც ხელს უშლის სახელმწიფო პროგრამების ეფექტურობის მსგავს (პოლონეთის მაგალითი) შეფასებას. კვლევათა დიდი ნაწილი საჭიროებს სტატისტიკურ მონაცემებს, რომლებიც საქართველოში ფერმერთა დონეზე, თითქმის, არ არსებობს. პრობლემის გადაჭრის ოპტიმიზმის საფუძველს სოფლის მეურნეობის სამინისტროს მიერ დაგეგმილი ფერმერთა რეესტრის შექმნის ინიციატივა გვაძლევს. სოფლის მეურნეობის მინისტრთან, ლევან დავითაშვილთან საუბრისას აღნიშნული საკითხი განვიხილეთ, სადაც ნათლად გამოჩნდა მინისტრის დამოკიდებულება: „ზოგად სტატისტიკას რაც შეეხება, ესეც ევროკავშირის სტანდარტებთან ჩვენი დაახლოების გეგმის ერთ-ერთი ნაწილია. ბოლო წლებთან შედარებით, სტატისტიკა უკვე მრავალჯერადად გაუმჯობესდა და ჩვენთვის ერთ-ერთ პრიორიტეტულ მიმართულებად ჩამოყალიბდა. აქ მეთოდებიც იხვეწება, გაჩნდა სხვა საერთაშორისო პროექტები, მათ შორის, ამერიკის სოფლის მეურნეობის დეპარტამენტის ერთ-ერთი პროექტი, რომელიც სამინისტროსაც და „საქსტატსაც“ ეხმარება სოფლის მეურნეობის სტატისტიკის გაუმჯობესებაში. ამ სფეროში ბევრია მისაღწევი, მაგრამ არ არის პრობლემა, რომელიც იდენტიფიცირებული არ არის, ასევე დაწყებული გარკვეული სამუშაოები ამ მიმართულებით“, - განაცხადა მინისტრმა.
ლევან დავითაშვილმა აღნიშნა ანალიტიკური კვლევების ჩატარების აუცილებლობაც: „ძალიან მნიშვნელოვანია, რომ გადაწყვეტილებები ეფუძნებოდეს ანალიტიკას და ეს არ იყოს სპონტანური, თუ შეგრძნების დონეზე მიღებული. ბუნებრივია, ჩვენი შიდა რესურსით ხდება გარკვეული სიმულაციები და კვლევები, შესაბამისად, პროგრამებს ამ კუთხით ვგეგმავთ. ამ მხრივ ჩვენ მოვიხმართ შიდა რესურსს, მაგრამ ძალიან დიდი როლი უჭირავს „სურსათისა და სოფლის მეურნეობის ორგანიზაციას“ (Food and Agricultural Organization), რომელსაც ჩვენთან აქვს საერთო პროექტი, რომელიც სოფლის მეურნეობაში კომპეტენციის ზრდისკენაა მიმართული. ამ პროექტის ფარგლებში გვაქვს მიმდინარე რეგულარული პროექტები და კონსულტაციები. “ფაო“-ს მიერ შერჩეული და დაფინანსებული ექსპერტები ჩართულნი არიან სამინისტროს საქმიანობაში, ასევე მიმდინარე და უკვე განხორციელებული პროექტების შეფასებაში, რაც ჩვენთვის მაკორექტირებელი საქმიანობის საფუძველია. როდესაც ჩვენ რაღაცას ვაფასებთ, ვერ ვიქნებით 100 პროცენტით კორექტულები, სახელმწიფო პროგრამებს ზოგან მეტი სოციალური ეფექტი ჰქონდა და არ იყო საუბარი პირდაპირ ეკონომიკურ ეფექტზე.“
სახელმწიფო პროგრამების შეფასება-განხორციელების შემაფერხებელი ერთ-ერთი მიზეზი მათზე სახელისუფლებო დონეზე არსებული მოთხოვნის სიმცირეა, რაც განაპირობებს მსგავსი კვლევების ჩატარების კულტურის უქონლობას. ამ პრობლემაზე ვესაუბრეთ ეფექტიანობის აუდიტის უფროსის მოადგილეს, გიორგი კაპანაძეს, რომელმაც აღნიშნა, რომ სუბსიდირების თემა საქარველოში არ არის სათანადოდ შესწავლილი და საჭიროებს უფრო სიღრმისეულ ეკონომიკურ კვლევას. მან ასევე დასძინა, რომ იყო კონკრეტული შემთხვევები, როდესაც საკანონმდებლო ორგანოს წარმომადგენლებმა, სახელმწიფო აუდიტის მიერ ანგარიშების წარდგენის დროს მოითხოვეს უფრო სიღრმისეული კვლევითი ანალიზი. თუმცა, ეს მხოლოდ ერთეული შემთხვევებია და სისტემატური ხასიათი არ აქვს.
ჩვენი ქვეყნის ბიუჯეტის მწირი ფინანსური შესაძლებლობების ფონზე სახელმწიფოს მიერ კვლევების დაფინანსება შესაძლოა, „ძვირი სიამოვნება“ აღმოჩნდეს. ამიტომ საქართველოში მათ განხორციელებასთან დაკავშირებული ხარჯები, შესაძლებელია, განიხილებოდეს როგორც დამაბრკოლებელი ფაქტორი. თუმცა, ამ მოსაზრების მქონე ადამიანებისთვის, ალბათ, უცნობია თანამედროვე კვლევის მეთოდები, რომლის ჩატარება მცირე ფინანური კაპიტალით შეიძლება და ეფუძნება სხვადასხვა სტატისტიკური მეთოდებისა და ბიჰევიორისტული მიდგომების გამოყენებას.
კვლევითი ღონისძიებების მიერ შექმნილი ობიექტური რეალობა კარგი საფუძველი იქნება იმისთვის, რომ საქართველოს მოსახლეობა და, მათ შორის, თავად პოლიტიკოსები დავიცვათ სუბიექტური გადაწყვეტილებების მიღებისგან. კვლევის შედეგები უნდა გახდეს პოლიტიკოსებისთვის მთავარი ბაზისი, რასაც დაეყრდნობა ეკონომიკური პოლიტიკა და არა მარტო ეკონომიკური.
სახელმწიფო პროგრამების პოსტ-ფაქტუმ შეფასება ასევე გააძლიერებს სამოქალაქო სექტორის შესაძლებლობას, გავლენა მოახდინოს სახელმწიფო პოლიტიკაზე. მსგავსი კვლევების განხორციელების სარგებლიანობის ანალიზის განვრცობა უსასრულოდ შეიძლება, თუმცა ზემოთ მოყვანილი მოკლე მიმოხილვა, ალბათ, საკმარისია სახელმწიფოს მიერ გაწეული სუბსიდიების თუ ფინანსური მხარდაჭერის სოციალ-ეკონომიკური ეფექტიანობის სრულფასოვანი შეფასების აუცილებლობაში დასარწმუნებლად.
ავტორი: მირიან ეჯიბია (ISET-ის მაგისტრი)
