საპენსიო რეფორმის დიზაინი და იდეოლოგია

 არა, მომავალი თაობების საბერძნეთიზაციას !

პრობლემატიკა

• ჩაანაცვლებს ოდესმე მომავალში (ე.ი. 10, 20, 30 წელიწადში) დაგროვებითი საპენსიო მოდელი დღეს მოქმედ ე.წ. საბაზისო პენსიას (ასაკობრივი სოციალური შემწეობა),  თუ ორივე სქემა ყოველთვის ძალაში დარჩება, როგორც ხანდაზმულობის ფინანსური უზრუნველყოფისათვის ორი ერთმანეთის პარალელური და ურთიერთშემავსებელი მექანიზმი?
• გამოიწვევს თუ არა 1 ივლისიდან დაგეგმილი საპენსიო რეფორმა, დღევანდელი დემოგრაფიული სიტუაციის გათვალისწინებით, დამატებით სოციალურ ტვირთს სახელმწიფო ფინანსებისთვის და რამდენად გათვალისწინებულია დამცავი მექანიზმები, რომლებმაც მომავალში უნდა გამორიცხოს სახელმწიფოს მხრიდან სოციალური ხარჯების მოტივით ფინანსური ვალდებულების ზრდა და სახელმწიფო ფინანსების ჩათრევა მომავალ თაობათა გაღარიბების უფსკრულში?

ამ კითხვებზე მთავრობას სრულყოფილი პასუხები არ აქვს, ხოლო მათ გარეშე საპენსიო რეფორმის დაწყება არის ნაჩქარევი.

2018 წელს ვალებზე მომსახურებაზე სახელმწიფო ბიუჯეტიდან 550 მლნ ლარი უნდა დაიხარჯოს (2017: 503 მლნ;  2016: 473 მლნ; 2015: 364 მლნ; 2014: 305 მლნ; 2013: 309 მლნ).  

იმისთვის, რომ ახალმა საპენსიო სისტემამ არ გამოიწვიოს სახელმწიფო ფინანსებში ვალდებულებების ზრდა, სოციალისტური და/ან ლიბერალური მოდელების ნაცვლად, ჩემი აზრით, უნდა ვიფიქროთ კონსერვატიულ მოდელზე. 

-------------      

დემოგრაფიული სიტუაცია

საქართველოს მოსახლეობა 2016 წლის მონაცემებით 3,7 მილიონს შეადგენს, რომელთა შორის 900 ათასამდე ბავშვია (18 წლამდე ადამიანები) და 700 ათასამდე პენსიონერი (>65 წელი - მამაკაცები; >60 წელი - ქალბატონები), ხოლო სრულასაკოვან-შრომისუნარიან მოსახლეობად (ე.წ. Labor Forces, 18-65) ითვლება 2 მილიონი ადამიანი.  ამ 2 მილიონი ადამიანიდან, რომლებიც პოტენციურ გადამხდელებად ითვლებიან, სახელმწიფო ბიუჯეტში რეალურად გადასახადის გადამხდელია 800 ათასი ადამიანი.

2015 წლიდან შეინიშნება მოსახლეობაში ბუნებრივი მატების მონაცემის კლება (2016: +5.798 ადამიანი; 2015: +10.128; 2014: +11.548; 2013: +9.325; 2012: +7.683; 2011: +8.196; 2010: +14.721), რაც კიდევ ერთხელ ადასტურებს, რომ მოსახლეობის ასაკობრივი სტრუქტურა დაბერებას განიცდის.

უკვე 2025 წლიდან პენსიონერების რაოდენობა გადააჭარბებს ბავშვების რაოდენობას, ჯამურად შრომისუნარიანი მოსახლეობის, და მათ შორის, გადასახადების პოტენციური გადამხდელების რაოდენობის ზრდა შეჩერდება, ხოლო 2030 წელს პენსიონერთა რაოდენობა 1 მილიონ ადამიანს მიაღწევს.

ასეთი კრიტიკული დემოგრაფიული ვითარების ფონზე, სახელმწიფომ ნამდვილად არ უნდა დაიკრიფოს გულზე ხელი და მხოლოდ სტატისტის როლში შორიდან არ უნდა ადევნოს თვალი ისეთ პროცესებს,  რომელთა ლოგიკური შედეგები შეიძლება იყოს ხანდაზმულთა შორის ისედაც არსებული სიღარიბის კიდევ უფრო გაღრმავება.

-------------

დაგროვებითი საპენსიო რეფორმის ვარიანტები

შესაბამისად, შესავალშივე მინდა აღვნიშნო, რომ აბსოლუტურად მიუღებელია და ვერასოდეს დავეთანხმები ნეო-ლიბერალურ იდეოლოგიას, რომ „დაგროვებითი საპენსიო რეფორმა არ არის საჭირო“, რომ „ხანდაზმულები ახლაც და მომავალშიც თვითონ მიხედავენ საკუთარ თავს“, რომ „ბაზრის უხილავი ხელი გამოასწორებს ხანდაზმულობის სიღარიბეს,“ - ასეთი მიდგომები არის უპასუხისმგებლო.

• არამხოლოდ გრძელვადიან პერსპექტივაში, საპენსიო რეფორმა აუცილებელია იმისთვის, რომ საზოგადოებაში უახლოეს პერიოდში გაჩნდეს დაგროვების კულტურა საკუთარ ხანდაზმულობაზე თავიდანვე ზრუნვის მოტივით.

• საპენსიო რეფორმა აუცილებელია იმისთვის, რომ ფინანსურ ბაზრებზე კომერციული ბანკების გვერდით (და არა წინააღმდეგ!) გაჩნდნენ სხვა ინსტიტუციონალური მოთამაშეებიც, რომელთა მიერ აკუმულირებული და მართვადი რესურსი ისევ მცირე და საშუალო ბიზნესის დაფინანსებას მოხმარდება და ზოგადად კაპიტალის ბაზრის განვითარებას შეუწყობს ხელს.

• საპენსიო რეფორმაში აუცილებელია კომპანიებისა და კორპორაციების ჩართულობა, რომლებმაც საგადასახადო რეფორმის ე.წ. „ესტონური მოდელით“ მნიშვნელოვანი შეღავათები მიიღეს 2017 წლიდან. მათ რეალური ნაბიჯები უნდა გადადგან იმ ადამიანების წინაშე ხანდაზმულობით გამოწვეული სოციალური პასუხისმგებლობისთვის, ვინც წლების განმავლობაში მათი შემოსავლებისა და მოგების შექმნას ემსახურებიან.

მაგრამ, მაგრამ, მაგრამ... ერთი მხარეა, რომ უარი ვთქვათ ნეო-ლიბერალურ მიდგომაზე და სახელმწიფო იყოს დაგროვებითი საპენსიო რეფორმის ინიციატორი, ხოლო - მეორე, თუ როგორ განახორციელებს სახელმწიფო აღნიშნულ რეფორმას, რომლის აუცილებლობა ეჭვგარეშეა.

------------------

რას გვთავაზობს მთავრობა?

საპენსიო სისტემის რეფორმა, რომლის ამოქმედება მთავრობას მიმდინარე წლის                                     მე-3 კვარტლიდან აქვს განზრახული, ეფუძნება დაგროვების სოციალურ-ლიბერალურ მოდელს (შედარებისთვის იხილეთ სქემა სურათზე), რომელიც თანაბრად ანაწილებს(ფორმულა: 2% x2% x2%) დაგროვებით სისტემაში შენატანების ვალდებულებას ბენეფიცარს (ე.ი. მომავალ ხანდაზმულს), კერძო სექტორს (ე.ი. მომავალი ხანდაზმულის დღევანდელ დამსაქმებელსა) და სახელმწიფოს (ე.ი. გადასახადების გადამხდელებს) შორის.

შემოთავაზებული მოდელის მიხედვით, ფორმალურად თითქოს განსხვავებული, თუმცა შინაარსობრივად იგივე დატვირთვა გააჩნია ე.წ. თვითდასაქმებულთა დაზღვევის ფორმულას (4% x 0% x 2%). აქაც სახელმწიფოა (ე.ი. გადასახადის გადამხდელები) მთავარი თანადამზღვევი, რაც იმას ნიშნავს, რომ სოციალურ-ლიბერალური სქემით ე.წ. თვითდასაქმებულების საპენსიო უზრუნველყოფა, რომლებიც მხოლოდ პოტენციურ გადასახადის გადამხდელებს წარმოადგენენ, მაგრამ რეალურად მხოლოდ მათი უმნიშვნელო ნაწილია გადასახადის გადამხდელი, ბიუჯეტის დამატებითი ტვირთი გახდება.

სოციალურ-ლიბერალური მოდელის მიხედვით სახელმწიფო გვევლინება ორჯერ თანადამზღვევად იმ 270 ათასამდე ადამიანისათვის (2% x 0% x 4%), რომლებიც ბიუჯეტის ხარჯზე სახელმწიფოს მიერ არიან ამჟამად ან იქნებიან მომავალში დასაქმებული, როდესაც მათ დაგროვების პროცესში მოუწევთ მონაწილეობის მიღება.

ე.ი. გამოდის, რომ თავისი ყველა ვარიანტით დაქირავებულებისთვის, თვითდასაქმებულებისათვის და სახელმწიფო მოხელეებისათვის სოციალურ-ლიბერალური ფორმულა,  რომელსაც გვთავაზობს მთავრობა და რომლის ამოქმედება დაგეგმილია 1 ივლისიდან, არის ნაკლებად ლიბერალური და უფრო მეტად სოციალისტური, რადგან ის შეიცავს მნიშვნელოვან რისკებს იმისას, რომ საშუალოვადიან პერიოდში სახელმწიფოს ფინანსები კიდევ უფრო დაიტვირთება სოციალური ხარჯებით, შეაფერხებს ეკონომიკურ ზრდას და გახდის  ბიუჯეტის შესრულებას უფრო მეტად დამოკიდებულს შიდა ვალების, მათ შორის დაუგეგმავი ვალების აღებაზე.

როგორც ცნობილია, ეკონომიკური პოლიტიკა წარმოადგენს არამხოლოდ კონკრეტული ინსტრუმენტების, არამედ მათთან ერთად ამ ინსტრუმენტებით მისაღწევი მიზნების ერთობლიობას, და, ჩემი აზრით, მთავრობის მიერ წარმოდგენილი მოდელის ყველაზე მთავარი არასრულყოფილობა მდგომარეობს სწორედ იმაში, რომ რეფორმის ავტორები გვთავაზობენ მხოლოდ ინსტრუმენტებისა და ფორმულების კრებულს, მაგრამ არ არის მკაფიოდ გამოკვეთილი, თუ მთავრობის მხრიდან რა მიზნის მიღწევას ემსახურება  ინსტრუმენტების გამოყენება, როგორც ამ სტატიის დასაწყისში დასმულ შეკითხვებშია გამოხატული.

აუცილებელია ისეთი საპენსიო რეფორმის გატარება, რომლის მიზნები იქნება:

1)      ხანდაზმულობის სიღარიბისგან დაცვა - მეტიც, დროთა განმავლობაში ხანდაზმულთა ბაზაზე ძლიერი სამომხმარებლო საზოგადოების შექმნა და მათი მხრიდან ეკონომიკური ზრდის წახალისება. პენსიონერების რაოდენობის გაზრდით არამხოლოდ მედიკამენტებზე უნდა გაიზარდოს მოთხოვნა, არამედ სამომხმარებლო პროდუქტებზე, ტურისტულ მომსახურებაზე და ა.შ.    

2)      სოციალურ სოლიდარობაში სახელმწიფოს როგორც მიმართულების განმსაზღვრელის როლი, ისე რომ ამ მიზნით სახელმწიფოს ახალი ვალების აღება არ დასჭირდეს.

კონსერვატიზმი სახელმწიფო ფინანსებში ნიშნავს, რომ სახელმწიფო არის მცირე, მაგრამ მოქნილი. ე.ი. სოციალური სამართლიანობის ლოზუნგით სახელმწიფო ვალებში არ უნდა ჩაიძიროს და ამით უფრო მეტი უსამართლობა არ უნდა წარმოიშვას თაობებს შორის, რადგან სოციალური ხარჯებისთვის აღებული ვალები არ იქნება უკუგებადი, მაგრამ იქნება წაგებადი  და მომავალი თაობების გადასახდელი.

----------------------

საბერძნეთის მაგალითი

შესავალში დასმული კითხვები, რომლებიც ფუნდამენტური ხასიათისაა, მაგრამ არ არის ჩემს მიერ გამოგონილი, არამედ ორივე შეკითხვის ფორმირება მოხდა მრავალი საერთაშორისო გამოცდილების მაგალითზე, როდესაც, მათ შორის აღმოსავლეთ ევროპაში, ბუნდოვანი მიზნებით დაიწყეს სწორედ სოციალისტური ან სოციალურ-ლიბერალური მოდელით საპენსიო სისტემის განვითარება, რამაც საქმე მიიყვანა იქამდე, რომ საპენსიო ფონდებში ათწლეულობით დაგროვებული თანხა საბიუჯეტო დეფიციტის დაფინანსებას მოხმარდა (2010 - უნგრეთი, პოლონეთი, ლატვია), ხოლო ასაკობრივ სიღარიბეში ჩაითრია პოტენციური ბენეფიცარები, რომლებიც პენსიაში გასვლამდე დაგროვებით სქემაში საკუთარი შენატანებით მონაწილეობდნენ.

საპენსიო სისტემის სოციალურ-ლიბერალურმა მოდელმა ყველაზე დრამატული შედეგი განიცადა საბერძნეთში. ზუსტად მსგავსი მეთოდით საბერძნეთის მთავრობამ 1985 წელს შემოიღო დაგროვებითი სახელმწიფო-საპენსიო სისტემა, ე.ი. სახელმწიფოს, დამსაქმებლის და ინდივიდის თანაბარი მონაწილეობით. უკვე 1990-იანი წლების დასაწყისში საბერძნეთის ფინანსთა სამინისტრო იძულებული გახდა, თავისი შენატანის დასაფინანსებლად  მიემართა ვალდებულებების ზრდისთვის.

2002 წელს, რომ არა ევროზონაში შესვლა, რითაც საბერძნეთის მთავრობამ ევრობაზარზე საკრედიტო რესურსის მოზიდვაზე წვდომა მოიპოვა, მთავრობა იძულებული გახდებოდა, რომ დეფოლტი გამოეცხადებია წინა წლებში გაზრდილი ვალდებულებების გამო. ე.ი. საბერძნეთმა 2002 წელს ევროზონაში შესვლით გადაავადა პრობლემა, მაგრამ ფუნდამენტურად ვერ აღმოფხვრა. 2008-2010 წლების ფინანსურ კრიზისს ვეღარ გაუძლო საბერძნეთის ქრონიკულმა დეფიციტმა, რომელიც 1985-2000 წლებში სოციალური ხარჯებით გამოწვეული ვალდებულებების ზრდას უკავშირდებოდა.

ქრონიკულმა დეფიციტმა გამოიწვია საკრედიტო რეიტინგის გაუარესება, რის გამოც საბერძნეთის მთავრობას გადაეკეტა გზა საერთაშორისო კაპიტალის ბაზარზე. ამის შემდეგ რომელი ინვესტორი შეიძენდა კიდევ საბერძნეთის ობლიგაციებს? შედეგად, საბერძნეთი გახდა საერთაშორისო კრედიტორების (საერთაშორისო სავალუტო ფონდი, ევროპის ცენტრალური ბანკი, ევროკავშირი) მიერ დახმარების პროგრამაზექრონიკულად დამოკიდებული.

დღეს საბერძნეთის სახელმწიფო ფინანსები „აპარატზეა მიერთებული,“ და „სტაბილურად მძიმე მდგომარეობაში“ მყოფი პაციენტის აპარატიდან არჩახსნა უმკაცრეს ფისკალურ დისციპლინაზეა დამოკიდებული, რამაც არამხოლოდ დღევანდელი, არამედ მომავალი პენსიონერების ზურგზე ათწლეულობით უნდა გადაიაროს.  საბერძნეთში დღეს ასაკობრივი ხანდაზმულობის ხარჯები შეადგენს 1985-2010 წლებში დაგროვებული რესურსის მხოლოდ 60% მომავალ წლებში ამ მაჩვენებლის შემცირების პერსპექტივით, ხოლო რესურსის დაგროვება-გამრავლებაზე საუბარიც აღარ არის.  

დაგროვებითი მოდელი არ ამართლებს, როგორც კი სქემაში სახელმწიფო მონაწილეობს - სახელმწიფო ვერ იქნება კარგი დამგროვებელი, ე.ი. არაკრიზისულ სიტუაციებში სახელმწიფო იქნება შენიღბული და უკონტროლო მფლანგველი, ხოლო საგანგებო სიტუაციებში სახელმწიფო გარდაიქმნება კეთილმოსურნე მაგრამ ჯიბეგამოფხეკილ ხაზინადარად, ისე რომ პასუხსაც ვერ მოსთხოვ.

---------------

როგორ უნდა განხორციელდეს კონსერვატიული მოდელი?

ნეო-ლიბერალური, სოციალურ-ლიბერალური და სოციალისტური მოდელებისგან განსხვავებით კონსერვატიული მოდელი შემოიფარგლება სახელმწიფოს მხოლოდ ავტორიტეტის როლით რეფორმის ინიცირებაში, მაგრამ მაქსიმალურად გამორიცხავს სახელმწიფოს ფინანსურად მონაწილეობას დაგროვების სქემაში.  

ვთხოვთ (ვურჩევთ, ვთავაზობთ) მთავრობას : 

• 2019 წლამდე გადადოს საპენსიო რეფორმის დაწყება და მოამზადოს წინაპირობები კონსერვატიული (და არა სოციალურ-ლიბერალური) მოდელის შემოღებისთვის, იმ დათქმით, რომ დაგროვებითი და საბაზისო პენსიების სქემები ყოველთვის ერთმანეთის პარალელურად იარსებებს.
• 2018 წელს განახორციელოს საშემოსავლო-საგადასახადო სისტემის რეფორმა და 2019 წლიდან აამოქმედოს ე.წ. ყოვლისმომცველი საშემოსავლო დაბეგვრის (Comprehensive Income Taxation) მოდელი, რომელიც გამორიცხავს ნებისმიერი სახის დანაწევრებას პირდაპირ დაბეგვრაში.
• 2019 წლისთვის ყოვლისმომცველი საშემოსავლო დაბეგვრის უნიფიცირებული განაკვეთი განსაზღვროს 15% ნიშნულზე და ხელი შეუწყოს ინდივიდებისა და იურიდიული პირების შენატანებისათვის ბუფერის შექმნას კონსერვატიული მოდელის (ფორმულა: 3% x 3% x 0%)  მიხედვით.
• 2019-2023 წლები (ე.ი. დაგროვებითი საპენსიო სისტემის პირველი ხუთი წელიწადი) გამოაცხადოს გარდამავალ პერიოდად, რომლის განმავლობაში დაგროვებულ-გამრავლებული რესურსი 2023 წლიდან გადაეცემა კერძო საპენსიო-სადაზღვევო ფონდებს ბენეფიცარების არჩევანის მიხედვით. ე.ი. საბოლოოდ დაგროვებითი პენსია გახდეს სავალდებულო, მაგრამ კერძო. ამასთან შენარჩუნდეს საბაზისო პენსია.
• 2020 წლიდან დაგროვებით საპენსიო სისტემაში მონაწილეობა გახდეს ყველა მოქალაქისთვის სავალდებულო, ხოლო პირველი პენსიების გაცემა დაგროვებითი ფონდებიდან შესაძლებელი გახდეს 2025 წლიდან, რაზეც საკანონმდებლო დონეზე პასუხისმგებლობა, თუ საჭიროა რეფერენდუმის გზით, უნდა აიღოს სახელმწიფომ...

მეოცე საუკუნის ქართველი პოეტის  შოთა ნიშნიანიძის ფრაზა მახსენდება: „...კაცობრიობა რომ არ დაბერდეს, ჰეი, ვინ მოდის მანდ მომავლიდან?!..“

ოცდამეერთე საუკუნეში სახელმწიფოს საფიქრალი აქვს არამხოლოდ, თუ ვინ მოდის მომავლიდან, არამედ იმაზეც, თუ რა პირობებში მოდის და რას ახვედრებს მომავალ თაობებს.

როდესაც დამოუკიდებელი ესტონეთის და სლოვენიის მთავრობა ყოველ ახალდაბადებულს ლეპტოპს,სკოლამდელი აღზრდისა და დაწყებითი განათლების ვაუჩერებს გადასცემს საჩუქრად, საქართველოში ყოველი ახალდაბადებული იღებს სახელმწიფო ვალზე მომსახურების ინვოისს. უკანასკნელ წლებში სოციალური ხარჯების გაზრდის გამო ერთ სულზე ამ ინვოისის ღირებულებამ 2016 წლის საბოლოო მონაცემებით 4.000 ლარს მიაღწია (2015: 3.550 ლარი ; 2014: 2.804 ლარი; 2013: 2.515 ლარი; 2012: 2.465 ლარი;  2011: 2.407 ლარი).

იმისთვის რომ საპენსიო რეფორმამ ვალზე მომსახურების ინვოისის გაძვირება მომავალი თაობებისთვის არ გამოიწვიოს, საჭიროა ისეთი საპენსიო რეფორმის გატარება, რომელშიც თავიდანვე ჩადებული იქნება დამატებითი სავალო ტვირთისგან სახელმწიფოს მიერ უპირობოდ თავის არიდების ეფექტური მექანიზმი.





ავტორი: არჩილ იაკობაშვილი
საქართველოს ეროვნული ბანკის სავალუტო რეზერვების პორტფელის მენეჯერი, ქართულ-ამერიკული უნივერსიტეტის ბიზნესის სკოლის სრული პროფესორი