მიწის კონსოლიდაციის დასავლეთ და აღმოსავლეთ ევროპის მოდელებმა ფერმერთა კონკურენტუნარიანობა გაზარდა

ფერმერთა მცირემიწიანობა და ნაკვეთების დანაწევრება პრობლემურია ცენტრალური და აღმოსავლეთ ევროპის არაერთ ქვეყანაში. ამ ქვეყნების უმეტესობამ 80 იანი წლების ბოლოს  დაიწყო მიწების გამსხვილებისთვის სხვადასხვა ინსტრუმენტების დანერგვა.  ცენტრალური და აღმოსავლეთ ევროპის (CEE) 25 ქვეყნიდან 7-ს უკვე აქვს მიწის კონსოლიდაციისთვის გამიზნული სპეციალური პროგრამა, ხოლო 13 ქვეყანამ დაიწყო მიწის გამსხვილების პოლიტიკაზე მუშაობა, თუმცა სამოქმედო გეგმა ჯერ არ აქვთ.  დარჩენილ 5 ქვეყანას (მათ შორის საქართველოს) ამ მიმართულებით ცვლილებები არ განუხორციელებია.

FAO-ს რეკომენდაციით მიწების გამსხვილება-გაერთიანება ხელს შეუწყობს მცირე ფერმების მწარმოებლურობის და კონკურენტუნარიანობის ამაღლებას საერთაშორისო დონეზე, რაც გააუმჯობესებს სოფლად ცხოვრების დონეს. ამ კუთხით დასავლეთ ევროპის ქვეყნების გამოცდილება, რა თქმა უნდა, მნიშვნელოვანია. ასევე საინტერესოა, გარდამავალი ეკონომიკის მქონე ქვეყნებმა მიწის სტრუქტურულ პრობლემებს როგორ გაართვეს თავი. გარდამავალი ეკონომიკის ქვეყნებმა საერთო წარსული გაიზიარეს (მსხვილი სახელმწიფო მფლობელობის კოლმეურნეობების დაშლა და მიწის პრივატიზაცია), თუმცა ადგილობრივი პირობებიდან გამომდინარე თითოეული ქვეყანა განსხვავებულად განვითარდა  .  შესაბამისად მიწის გამსხვილების ინსტრუმენტები დასავლეთ ევროპის გამოცდილების ადგილობრივ გარემო-პირობებზე მორგებით შეიმუშავეს.

მიწის კონსოლიდაციას წინ უძღოდა მიწის რეფორმა - აღმოსავლეთ ევროპის ქვეყნებში  მსხვილი კოლმეურნეობების ჩამოშლის შემდეგ სახელმწიფოებმა მიწის მოსახლეობაში განაწილების სხვადასხვა ხერხს მიმართეს.  მიწა 90-იან წლებში მსხვილი კოლმეურნეობებიდან კერძო მფლობელებს ძირითადად ორი საშუალებით გადაეცათ: სადაც შესაძლებელი იყო მიწა ისტორიულ მფლობელებს დაუბრუნდა, ხოლო იქ, სადაც მფლობელობის აღდგენა შეუძლებელი იყო -  კომპენსაციები გაიცა. მეორე მიდგომით კი ქვეყნების ნაწილში მიწა თანაბრად განაწილდა სოფლად მცხოვრებ მოსახლეობას შორის. ეს მოდელი სომხეთში, საქართველოში, აზერბაიჯანში, უკრაინაში, მოლდოვაში, ალბანეთსა და უნგრეთში  გამოიყენეს და მოსახლეობას სახელმწიფო მიწა ფიზიკური ნაკვეთების  სახით  გადასცეს. მიწის ფაქტობრივი  გამოყენება ყველაზე მეტად დანაწევრებულია იმ ქვეყნებში, სადაც მიწა თანაბრად განაწილდა მოსახლეობას შორის. აქვე უნდა აღინიშნოს, რომ განასხვავებენ მიწის ორი ტიპის დანაწევრებას: მფლობელობის დანაწევრება და მიწის გამოყენების დანაწევრება. მათ შორის განსხვავება ის არის, რომ ერთი მსხვილი ფერმერი შეიძლება ამუშავებდეს რამდენიმე მფლობელის მიწას. ამ შემთხვევაში დანაწევრებულია მფლობელობა და არა გამოყენება.  დასახელებულ 7 ქვეყანაში მიწის მფლობელობაც და გამოყენების მაჩვენებლებიც თანაბრადაა დანაწევრებული.  გამომდინარე იქიდან, რომ ამ ქვეყნებში სოფლად მცხოვრებ მოსახლეობას არ აქვს ფართო არჩევანი დასაქმდეს სხვა სექტორში და თავის რჩენის ძირითადი წყარო მიწაა,  მიწის გაქირავების სტიმულიც გლეხებს ნაკლებად აქვთ. ე.ი. უმეტეს შემთხვევებში მიწის მფლობელი და მისი დამმუშავებელი ერთი და იგივეა. ალბანეთში, რუმინეთში, ბულგარეთში, მოლდოვაში, 7 ყოფილ იუგოსლავიის ქვეყნებსა და სამხრეთ კავკასიის ქვეყნებში თითო ნაკვეთის ფართობი 0.3 ჰა.-ს შეადგენს და თითო მეურნეობა ჯამში 1-3 ჰა.-მდე მიწას ფლობს. ხოლო იმ ქვეყნებში, სადაც მიწა ისტორიულ მესაკუთრეს გადაეცა, მიწის გამოყენების დანაწევრება ნაკლებ პრობლემურია.

ცენტრალური და აღმოსავლეთ ევროპის ქვეყნებში მიწის კონსოლიდაციის მოდელები ეფუძნება დასავლეთ ევროპის ქვეყნების გამოცდილებას. დასავლეთ ევროპაში კი გავრცელებულია სამი ქვეყნის: გერმანიის, ჰოლანდიისა და დანიის მოდელები.  თითოეული ქვეყნის გამოცდილება დაფუძნებულია საერთო პრინციპზე და შემდეგ მცირედი სახესხვაობებით მორგებულია ამა თუ იმ ქვეყნის კანონმდებლობასა და გარემო პირობებს. არსებობს მიწის კონსოლიდაციის სავალდებულო და ნებაყოფლობითი მიდგომები

ნებაყოფლობითი პროექტის დროს მიწის ყველა შესაძლო მფლობელებს შორის გამოკითხვას ატარებენ  და აქიდან ადგენენ, თუ ვის რა ინტერესი აქვს და უნდათ თუ არა პროექტში ჩართვა. შემდეგ შემუშავდება მიწების გადანაწილების გეგმა.  ნებაყოფლობითი კონსოლიდაციის დროს მიწის გაცვლა ნებაყოფლობითია, თუმცა ხშირად მესაკუთრეს უბიძგებენ, რათა საჯარო პროექტების ან გარემოს დაცვითი პროექტების  ინტერესებიდან გამომდინარე მიწა დათმოს. ნებაყოფლობითი მიდგომა გამოიყენება დანიაში. გერმანიასა და ჰოლანდიაში კი ორივე მოდელს შეხვდებით.

სავალდებულო კონსოლიდაციის დროს ცენტრალური და ადგილობრივი ხელისუფლების შესაბამისი ჯგუფები მიწის მფლობელებისა და ფერმერების ინტერესების გათვალისწინებით ადგენენ მიწის გადანაწილების პროექტს. მაგალითად, თუ ერთი ფერმერი ფლობს 3 ან 4 მიწის ნაკვეთს სხვადასხვა ადგილას , იგი თავის მიწას გაუცვლის მეზობელ ფერმერს, რომელსაც ასევე აწყობს ეს გაცვლა, რადგან მისი ნაკვეთებიც გაფანტულია. ამგვარად ჯამში ყველა ფლობს ერთი და იგივე ღირებულების მიწას, მაგრამ ერთად კონსოლიდირებულს. სხვადასხვა მხარის ინტერესების გათვალისწინების შემდეგ, შედგენილ პროექტს აცნობენ  პროექტში მონაწილე მხარეებს და იგი დამტკიცდება ერთიანი გეგმის სახით საერთო კონსენსუსის საფუძველზე თუ ფერმერთა და მიწის მფლობელთა უმეტესობა მხარს უჭერს მის განხორციელებას.

სურათზე წარმოდგენილია მიწის კონსოლიდაციის შემდეგ როგორ შეიცვალა მიწის განაწილების სიტუაცია მოდოვის ერთ-ერთ სოფელში.



FAO-ს ექსპერტის ჰარტვიგსენის კვლევის მიხედვით 2015 წელს 7 ქვეყანაში მიწის გამსხვილება წინასწარ შემუშავებული პროგრამის მიხედვით მიმდინარეობდა. ეს ქვეყნებია: პოლონეთი, სლოვაკეთი, ჩეხეთი, ლიტვა, სერბეთი და აღმოსავლეთი გერმანია. მიწის გამსხვილების ინსტრუმენტების დანერგვა პოლონეთსა და სლოვენიაში სხვა ქვეყნებთან შედარებით ტრანსფორმაციის პერიოდში გამსხვილების გარკვეული გამოცდილება უკვე ჰქონდათ. ჩეხეთში, სლოვაკეთსა და აღმოსავლეთ გერმანიაში მიწის სტრუქტურის შეცვლაზე ფიქრი 90-იან წლებში მიწის რეფორმასთან ერთად დაიწყო. ლიტვაში მიწის გამსხვილების პროგრამა მიწის ყოფილი მფლობელების ხელში გადაცემის შემდეგ 2006 წელს ამოქმედდა, ხოლო სერბეთში 2007 წელს.  გამსხვილების პროგრამის მქონე 7 ქვეყნიდან 6 ქვეყანაში აირჩიეს სავალდებულო მიდგომა, რაც გულისხმობს, რომ ადმინისტრაცია ადგენს მიწის განაწილების პროექტს და ამტკიცებს მას შემდეგ, რაც მიწის მფლობელთა უმრავლესობა შეთანხმდება. ფერმერები იღებენ იმავე ღირებულების მიწას, რაც მათ ქონდათ მიწის გადანაწილების გეგმის შედგენამდე. მხოლოდ ლიტვაში გამოიყენება ნებაყოფლობითი მიდგომა. ხოლო აღმოსავლეთ გერმანიაში ორივე მიდგომა მიღებულია. დასახელებული მეთოდების შედეგად, მეურნეობათა ხელთ არსებული ნაკვეთები ერთიანდება, თუმცა მფლობელთა რიცხვი ჯამში იგივე რჩება.

ქვემოთ მოყვანილ გრაფიკზე ლურჯი ფერით მიწის გამსხვილების პროგრამის მქონე ქვეყნებია მონიშნული. ხოლო მწვანე და ყვითელი ფერით მონიშნულმა ქვეყნებმა შემოიღეს მიწის გამსხვილება-გაერთიანების ინსტრუმენტები, თუმცა პროგრამა ჯერ შემუშავებული არ აქვთ.

FAO დაეხმარა მიწის გამსხვილების მსურველ ქვეყნებს (სომხეთი, სერბეთი, ალბანეთი, ბოსნია-ჰერცოგოვინა და მაკედონია) საპილოტე პროგრამების შემუშავებაში. ლიტვამ და მოლდოვამ დამოუკიდებლად დაიწყეს მიწის გამსხვილების პროგრამის შემუშავება, თუმცა სირთულეებს წააწყდნენ და დახმარებისათვის FAO-ს მიმართეს. თითოეული ქვეყნისათვის  ლოკალურ პირობებსა და სოფლის განვითარების პრინციპებს მორგებული ინდივიდუალური საპილოტე პროგრამა შეიქმნა, რაც მოიცავს არა მარტო მიწის გადანაწილებას, არამედ სოფლის განვითარების კომპლექსურ მიდგომას.   CEE ქვეყნების სასოფლო-სამეურნეო დასახლებების განვითარებისათვის მხოლოდ მიწის რესტრუქტურიზაცია საკმარისი არ იქნება. CEE ქვეყნების უმეტესობაში სოფლად მცხოვრებთათვის შესაძლოა შეზღუდული იყოს გზები, სარწყავი სისტემა, დრენაჟი, ბაზრებსა და ფინანსებზე წვდომა,  პრობლემაა მიწის ეროზიაც და მრავალი სხვა. მსგავსი ყოვლისმომცველი მიდგომის დროს აუცილებელია ადგილობრივი მმართველობების და ყველა გავლენის ქვეშ მყოფი პირის ჩართვა. ამ პროცესს თან უნდა ახლდეს ცნობადობის ამაღლება და ადგილობრივებისთვის ინფორმაციის მაქსიმალური მიწოდება. FAO-ს საპილოტე პროგრამების ფარგლებში ფერმერების და მიწის მფლობელების ინტერესების და მიწის კონსოლიდაციის პროცესში ჩართულობის დასადგენად თითოეული ფერმერი თუ მიწის მფლობელი გამოიკითხა.

მხოლოდ მიწის კონსოლიდაციის მოდელი ვერ უზრუნველყოფს სოფლად მცხოვრები მოსახლეობის პრობლემების გადაჭრას. კონსოლიდაციის ზემოთ მოყვანილი მოდელი ხელს უწყობს დაშორებული ნაკვეთების ერთად თავმოყრას და არა მეურნეობის ზომის ზრდას. ფერმების გამსხვილების ერთ-ერთი ყველაზე მნიშვნელოვანი ინსტრუმენტი დასავლეთ ევროპაში არის მიწის ბანკი. მიწის ბანკი ფლობს და განაგებს სახელმწიფოს საკუთრებაში არსებულ მიწებს, ასევე ის ჩართულია მიწების ყიდვა გაყიდვის პროცესში. მიწის ბანკი კერძო პირებისაგან შეიძენს პატარ-პატარა მიწებს მოკლე ვადით და ყიდის მათ ჩვეულებრივ საბაზრო პირობებში. მსგავსი ტრანსაქციები ხელს უწყობს მიწების გამსხვილებას და სახელწიფო მიწების განკერძოებას და ასევე მიწის მობილურობას. მაგალითად, დანიაში მიწის ბანკი შეიქმნა 1919 წელს, რომელიც მიწის კონსოლიდაციის პროექტში აქტიურად იყო ჩაბმული. 

მიწის კონსოლიდაციის პრაქტიკული მაგალითების და მიწის ბანკის შესახებ დამატებითი ინფორმაციისათვის იხილეთ სტატიის გაგრძელება.

ავტორი: მარიამ ლუკაშვილი (ISET-ის მაგისტრი)

გამოყენებული ლიტერატურა:

Hartvigsen, M. (2015a): Experiences with land consolidation and land banking in Central and Eastern Europe after 1989. FAO Land Tenure Working Paper 26.

Hartvigsen, M. (2015b): Land Reform and Land Consolidation in Central and Eastern Europe after 1989 – Experiences and Perspectives. Ph.D. Thesis. Aalborg University.

Hartvigsen, M. (2016): Land Consolidation in Central and Eastern Europe - integration with local rural development needs. Paper prepared for presentation at the “2016 WORLD BANK CONFERENCE ON LAND AND POVERTY” The World Bank - Washington DC, March 14-18, 2016