სასოფლო-სამეურნეო მიწების კონსოლიდაციის სახელმწიფო სტრატეგიის აუცილებლობის შესახებ

შესავალი

საქართველოს მთავრობა დიდი ხანია განიხილავს სოფლის მეურნეობას სტრატეგიულ დარგად და არაერთი პროგრამით ცდილობს მასში პროგრესის მიღწევას. იაფი სესხებს, ინფრასტრუქტურულ პროექტების თუ სამეცნიერო კვლევითი საქმიანობის პარალელურად, დარგის ძირეულ პრობლემად კვლავინდებურად რჩება სასოფლო-სამეურნეო დანიშნულების მიწები და მასთან დაკავშირებული სხვადასხვა საკითხი. ყველაზე ხშირად განხილვის თემა მიწების უცხოელებისთვის მიყიდვის აკრძალვის საკითხია, იმ დროს, როცა მისი 1%-იც[1] არ არის საქართველოს მოქალაქეების არმქონე პირების ხელში. პარალელურად, დანარჩენი მიწის ნახევარზე მეტი ჯერ კიდევ აუთვისებელი და გამოუყენებელია, ანუ მას ეკონომიკაში წვლილი არ შეაქვს. დაუმუშავებელი და დაქუცმაცებული მიწების, შესაბამისად, გამოუყენებელი ან არაეფექტიანად გამოყენებული რესურსების საკითხს, სამწუხაროდ, საკმარისი ყურადღება არ ეთმობა. პრობლემა კი უკვე წლებია არსებობს და ფუნდამენტურ ბარიერს უქმნის სოფლის მეურნეობის მოდერნიზაციას. ამას ემატება დაურეგისტრერებელი მიწების საკითხი. კერძო მესაკუთრეების ხელში არსებული მიწების უმრავლესობაზე საკუთრების უფლება გარკვეული არ არის, რაც აფერხებს მიწის ბაზრის განვითარებას და ნაკვეთების კონსოლიდაციას.

აღნიშნული ვითარება მხოლოდ საქართველოს რეალობა არ არის. თითქმის ყველა სახელმწიფო პოსტ-სოციალისტური ბლოკიდან, სადაც მიწები ათწლეულების განმავლობაში სახელმწიფოს საკუთრება იყო, აღმოჩნდა სასოფლო-სამეურნეო მიწების სამართლიანად და ეფექტიანად განაწილების გამოწვევის წინაშე. ზოგიერთმა მათგანმა ეს საკითხი ეფექტურად გადაჭრა, ბევრი კი დღესაც ამ პროცესშია. ალბათ მიზანშეწონილი არ იქნება რომელიმე სხვა ქვეყნის გამოცდილების ზუსტი კოპირება საქართველოში, თუმცა საერთაშორისო გამოცდილების გაზიარება ხელს შეუწყობს საქართველოს ოპტიმალური გზის მონახვაში. სასოფლო-სამეურნეო მიწების გამსხვილება ფორსირებას და წახალისებას მოითხოვს, რაშიც დიდი როლი შეუძლია ითამაშოს სახელმწიფომ. ჩარევა უნდა იყოს მინიმალური, რათა არ დაირღვეს ბაზრის პრინციპები და ის, ძირითადად, მიწის ბაზარზე არსებული ინფორმაციული ასიმეტრიულობის აღმოფხვრას უნდა ემსახურებოდეს. წინააღმდეგ შემთხვევაში, ეს პროცესი ათწლეულები შეიძლება გაგრძელდეს და დარგის განვითარება დიდი ხნით შეაფერხოს.

პრობლემის აღწერა

სოფლის მეურნეობის განვითარებას საქართველოში არაერთი ფაქტორი უშლის ხელს. ნაკვეთების მცირე ზომა ერთ-ერთი მათგანია და აბრკოლებს დარგში ეფექტიანობის ამაღლებას. 2014 წლის სასოფლო-სამეურნეო აღწერის მიხედვით, საქართველოში სულ 642 209 მეურნეობაა, რომელთაგან 68 132 (10.6%) საერთოდ არ ფლობს სასოფლო-სამეურნეო მიწას, ხოლო დანარჩენი 574 077 მეურნეობიდან 442 540 (77.1%) ფლობს 1 ჰა ფართობზე ნაკლებ მიწას. მეურნეობების ზუსტი განაწილება სასოფლო-სამეურნეო მიწის ფართობის მიხედვით იხილეთ ქვემოთ მოყვანილ ცხრილში.

მიწების განაწილების ასეთი სტრუქტურით რთულია მასშტაბის ეკონომიის მიღწევა და დარგის კონკურენტუნარიანობის ამაღლება, იმ ფონზე, როცა, მაგალითად, ევროკავშირში ერთ მეურნეობაზე საშუალოდ 16 ჰა სასოფლო-სამეურნეო მიწა მოდის.

ამას ემატება ისიც, რომ ერთი მეურნეობის მფლობელობაში არსებული ნაკვეთები ხშირად ერთმანეთისგან დაშორებულია. სახელმწიფო მიწების განკერძოების პროცესში ნაკვეთების მოსახლეობისთვის გადაცემის პროცესში, ამ საკითხს ჯეროვანი ყურადღება არ მიექცა, რის გამოც ფერმერების ნაწილს მიწის დამუშავების მაღალი ხარჯი აქვთ.

ამ ფონზე გასაკვირი არ უნდა იყოს ისიც, რომ მაღალია გამოუყენებელი მიწების ჯამური მაჩვენებელი. თუ კი FAO-ს 2012 წლის კვლევას[2] დავეყრდნობით, ჯამში დაახლოებით 800 ათასი ჰა სახნავ-სათესი სავარგულების მხოლოდ მესამედი მუშავდება ყოველწლიურად, ხოლო დანარჩენი, დაახლოებით ნახევარი მილიონი ჰა მიწა აუთვისებელი რჩება.

ჯერ კიდევ დიდია სახელმწიფო მიწების წილი სასოფლო-სამეურნეო მიწების მთლიან რაოდენობაში. ზუსტი სტატისტიკა ამ კუთხით არ მოიპოვება, ვინაიდან მიწების ინვენტარიზაცია ჯერ კიდევ პროცესშია. თუმცა, FAO-ს ზემოთ ხსენებული კვლევის მიხედვით, მთლიანი სასოფლო-სამეურნეო მიწების მხოლოდ 25%-ია პრივატიზებული. შესაბამისად, 801,8 ათასი ჰა სახნავ-სათესი მიწის 55% პრივატიზებულია და 363,3 ათასი ჰა კვლავ სახელმწიფოს საკუთრებაა. სახელმწიფო მიწების იდენტიფიკაციის სირთულე, რა თქმა უნდა, ხელს უშლის მათი შეძენით დაინტერესებულ პირებს და შესაბამისად, მიწების გამსხვილების პროცესს.

საბოლოო შედეგი მიწის ბაზრის განვითარების დაბალი დონეა. არ არსებობს ერთიანი სისტემა, რომლის საშუალებითაც მარტივად და ეფექტურად დაუკავშირდება ერთმანეთს მიწის გაყიდვის და შეძენის მსურველები. ასევე, რთულია სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული მიწის ნაკვეთების შესახებ ინფორმაციის მოპოვება და შეძენა. საბოლოო ჯამში, აღურიცხაობა და ინფორმაციული ასიმეტრიულობა ხელს უშლის გამხვილების პროცესს.

საერთაშორისო გამოცდილება

ფერმერთა მცირემიწიანობა და ნაკვეთების დანაწევრება პრობლემურია ცენტრალური და აღმოსავლეთ ევროპის არაერთ ქვეყანაში. ამ ქვეყნების უმეტესობამ 80-იანი წლების ბოლოს დაიწყო მიწების გამსხვილებისთვის სხვადასხვა ინსტრუმენტების დანერგვა.  ცენტრალური და აღმოსავლეთ ევროპის (CEE) 25 ქვეყნიდან 7-ს უკვე აქვს მიწის კონსოლიდაციისთვის გამიზნული სპეციალური პროგრამა, ხოლო 13 ქვეყანამ დაიწყო მიწის გამსხვილების პოლიტიკაზე მუშაობა, თუმცა სამოქმედო გეგმა ჯერ არ აქვთ.  დარჩენილ 5 ქვეყანას (მათ შორის საქართველოს) ამ მიმართულებით ცვლილებები არ განუხორციელებია.

FAO-ს რეკომენდაციით მიწების გამსხვილება-გაერთიანება ხელს შეუწყობს მცირე ფერმების მწარმოებლურობის და კონკურენტუნარიანობის ამაღლებას საერთაშორისო დონეზე, რაც გააუმჯობესებს სოფლად ცხოვრების დონეს. ამ კუთხით დასავლეთ ევროპის ქვეყნების გამოცდილება, რა თქმა უნდა, მნიშვნელოვანია. ასევე საინტერესოა, გარდამავალი ეკონომიკის მქონე ქვეყნებმა მიწის სტრუქტურულ პრობლემებთან გამკლავების რა ხერხებს მიმართეს. სხვადასხვა ქვეყნის პრაქტიკამ აჩვენა, რომ მიწის გაერთიანება-გამსხვილების კუთხით მიწის კონსოლიდაციის პროგრამები და მიწის ბანკინგი ეფექტიანია, სწორად განხორციელების შემთხვევაში.

ცენტრალური და აღმოსავლეთ ევროპის ქვეყნებში მიწის კონსოლიდაციის მოდელები ეფუძნება დასავლეთ ევროპის ქვეყნების გამოცდილებას. დასავლეთ ევროპაში კი გავრცელებულია სამი ქვეყნის: გერმანიის, ჰოლანდიისა და დანიის მოდელები.  თითოეული ქვეყნის გამოცდილება დაფუძნებულია საერთო პრინციპზე და შემდეგ მცირედი სახესხვაობებით მორგებულია ამა თუ იმ ქვეყნის კანონმდებლობასა და გარემო პირობებს. არსებობს მიწის კონსოლიდაციის სავალდებულო და ნებაყოფლობითი მიდგომები.

ნებაყოფლობითი მიდგომის დროს მიწის ყველა შესაძლო მფლობელს შორის გამოკითხვას ატარებენ  და აქედან ადგენენ, თუ ვის რა ინტერესი აქვს და უნდათ თუ არა პროექტში ჩართვა. შემდეგ შემუშავდება მიწების გადანაწილების გეგმა.  ნებაყოფლობითი კონსოლიდაციის დროს მიწის გაცვლა ნებაყოფლობითია. თუმცა ხშირად მესაკუთრეს უბიძგებენ, რათა საჯარო პროექტების ან გარემოს დაცვითი პროექტების  ინტერესებიდან გამომდინარე მიწა დათმოს. ნებაყოფლობითი მიდგომა გამოიყენება დანიაში. გერმანიასა და ჰოლანდიაში კი ორივე მოდელს შეხვდებით.

სავალდებულო კონსოლიდაციის დროს ცენტრალური და ადგილობრივი ხელისუფლების შესაბამისი ჯგუფები მიწის მფლობელებისა და ფერმერების ინტერესების გათვალისწინებით ადგენენ მიწის გადანაწილების პროექტს. მაგალითად, თუ ერთი ფერმერი ფლობს 3 ან 4 მიწის ნაკვეთს სხვადასხვა ადგილას, იგი თავის მიწას გაუცვლის მეზობელ ფერმერს, რომელსაც ასევე აწყობს ეს გაცვლა, რადგან მისი ნაკვეთებიც გაფანტულია. ამგვარად ჯამში ყველა ფლობს ერთი და იგივე ღირებულების მიწას, მაგრამ ერთად კონსოლიდირებულს. სხვადასხვა მხარის ინტერესების გათვალისწინების შემდეგ, შედგენილ პროექტს აცნობენ  პროექტში მონაწილე მხარეებს და იგი დამტკიცდება ერთიანი გეგმის სახით საერთო კონსენსუსის საფუძველზე თუ ფერმერთა და მიწის მფლობელთა უმეტესობა მხარს უჭერს მის განხორციელებას.

FAO-ს ექსპერტის ჰარტვიგსენის კვლევის მიხედვით 2015 წელს 7 ქვეყანაში მიწის გამსხვილება წინასწარ შემუშავებული პროგრამის მიხედვით მიმდინარეობდა. ეს ქვეყნებია: პოლონეთი, სლოვაკეთი, ჩეხეთი, ლიტვა, სერბეთი და აღმოსავლეთი გერმანია. გამსხვილების პროგრამის მქონე 7 ქვეყნიდან 6 ქვეყანაში აირჩიეს სავალდებულო მიდგომა, რაც გულისხმობს, რომ ადმინისტრაცია ადგენს მიწის განაწილების პროექტს და ამტკიცებს მას შემდეგ, რაც მიწის მფლობელთა უმრავლესობა შეთანხმდება. ფერმერები იღებენ იმავე ღირებულების მიწას, რაც მათ ქონდათ მიწის გადანაწილების გეგმის შედგენამდე. მხოლოდ ლიტვაში გამოიყენება ნებაყოფლობითი მიდგომა. ხოლო აღმოსავლეთ გერმანიაში ორივე მიდგომა მიღებულია. დასახელებული მეთოდების შედეგად, მეურნეობათა ხელთ არსებული ნაკვეთები ერთიანდება, თუმცა მფლობელთა რიცხვი ჯამში იგივე რჩება.

ქვემოთ მოყვანილ გრაფიკზე ლურჯი ფერით მიწის გამსხვილების პროგრამის მქონე ქვეყნებია მონიშნული. ხოლო მწვანე და ყვითელი ფერით მონიშნულმა ქვეყნებმა შემოიღეს მიწის გამსხვილება-გაერთიანების ინსტრუმენტები, თუმცა პროგრამა ჯერ შემუშავებული არ აქვთ.

FAO დაეხმარა მიწის გამსხვილების მსურველ ქვეყნებს (სომხეთი, სერბეთი, ალბანეთი, ბოსნია-ჰერცოგოვინა და მაკედონია) საპილოტე პროგრამების შემუშავებაში. ლიტვამ და მოლდოვამ დამოუკიდებლად დაიწყეს მიწის გამსხვილების პროგრამის შემუშავება, თუმცა სირთულეებს წააწყდნენ და დახმარებისათვის FAO-ს მიმართეს. თითოეული ქვეყნისათვის  ლოკალურ პირობებსა და სოფლის განვითარების პრინციპებს მორგებული ინდივიდუალური საპილოტე პროგრამა შეიქმნა, რაც მოიცავს არა მარტო მიწის გადანაწილებას, არამედ სოფლის განვითარების კომპლექსურ მიდგომას.  CEE ქვეყნების სასოფლო-სამეურნეო დასახლებების განვითარებისათვის მხოლოდ მიწის რესტრუქტურიზაცია საკმარისი არ იქნება. CEE ქვეყნების უმეტესობაში სოფლად მცხოვრებთათვის შესაძლოა შეზღუდული იყოს გზები, სარწყავი სისტემა, დრენაჟი, ბაზრებსა და ფინანსებზე წვდომა.  პრობლემაა მიწის ეროზიაც და მრავალი სხვა.

მაგალითად, ბულგარეთში 2009-2010 წლებში ახალი საპილოტე პროგრამის ფარგლებში, რომელიც ყოვლისმომცველი იყო სამი სოფლისათვის (village of Katunets, Lovetch region), მიწის კონსოლიდაციასთან ერთად 14 კმ სასოფლო გზა გაიყვანეს, 50 ჰა. საირიგაციო სისტემა მოეწყო, 28 კმ. ტურისტული ბილიკი და ტყის ზოლები გაშენდა. ეს პროგრამა წარმატებით განხორციელდა. ნაკვეთების ზომა თითქმის გასამმაგდა (0,77 ჰა.-დან 1,90 ჰა.-მდე). ბოლო წლებში კიდევ არაერთი პროექტი განხორციელდა როგორც კერძო ინვესტორების მიერ, ასევე, სხვადასხვა ფონდების დაფინანსებით.

მსგავსი ყოვლისმომცველი მიდგომის დროს აუცილებელია ადგილობრივი მმართველობების და ყველა გავლენის ქვეშ მყოფი პირის ჩართვა. ამ პროცესს თან უნდა ახლდეს ცნობადობის ამაღლება და ადგილობრივებისთვის ინფორმაციის მაქსიმალური მიწოდება. FAO-ს საპილოტე პროგრამების ფარგლებში ფერმერების და მიწის მფლობელების ინტერესების და მიწის კონსოლიდაციის პროცესში ჩართულობის დასადგენად თითოეული ფერმერი თუ მიწის მფლობელი გამოიკითხა.

რამდენიმე მაგალითის განხილვა მნიშვნელოვანია კონსოლიდაციის პროექტების კონტექსტის უკეთ გასაგებად. CEE ქვეყნების ორი ძირითად ჯგუფის (პირველი  - ქვეყნები, რომლებსაც აქვთ მიწის კონსოლიდაციის პროგრამები და მეორე - ქვეყნები, რომლებმაც გარკვეული ღონისძიებები გაატარეს, თუმცა პროგრამა სრული სახით ჯერ შემუშავებული არ აქვთ) კონსოლიდაციის პროექტებიდან მიღებული გამოცდილებაა გაზიარებული.

მიწის კონსოლიდაციის გეგმის მქონე ქვეყნებისათვის (პოლონეთი, ჩეხეთი, სლოვაკეთი, სერბეთი, ლიტვა, სლოვენია და გერმანია) კონსოლიდაციის მიმართულებით ქვეყნების გააქტიურების ძირითადი მოტივი მიწის სტრუქტურის შეცვლა და ფერმების პროდუქტიულობისა და კონკურენტუნარიანობის ზრდა იყო. ასევე, პრაქტიკამ აჩვენა, რომ მხოლოდ საბაზრო ძალებით მიწა ვერ გამსხვილდა და საჭირო გახდა ინტერვენცია, ხოლო ქვეყნების ნაწილი (ჩეხეთი, სლოვაკეთი, გერმანია) უფრო მეტად კონცენტრირებული იყო მიწის მფლობელობის პრობლემებზე და მიწის მართვის სისტემის შემუშავებაზე (კადასტრი და მიწის რეგისტრაცია). მიზნებიდან გამომდინარე, ჩეხეთში მიწის კონსოლიდაციისთვის გამოყოფილი სახსრების ნახევარი მიწის მოკვლევასა და რეგისტრაციაზე დაიხარჯა. მიწის პრობლემების გარდა კონსოლიდაციის პროექტები მიმართული იყო ბუნების დაცვას, გარემოსა და ლანდშაფტის გაუმჯობესებაზე და ადგილობრივ განვითარებაზე (მაგალითად, ნაკვეთებამდე მისასვლელი გზების მოწყობა.) ცენტრალური და აღმოსავლეთ ევროპის ქვეყნების უმეტესობაში პრობლემაა როგორც მიწის ფრაგმენტაცია, ასევე ფერმების მცირე ზომა. მიწის პროგრამებს პოლონეთში, ჩეხეთში, სლოვაკეთსა და სერბეთში აქვთ ფერმების ზომის გამსხვილების პოტენციალი. ლიტვაში კონსოლიდაციის პროექტის ფარგლებში წახალისებულია მიწის ყიდვა-გაყიდვა, რადგან აქ ერთ-ერთი მთავარი მიზანი მიწების გამსხვილებაა.

ასევე საინტერესოა ფაქტი, რომ მიწის კონსოლიდაციის მქონე შვიდივე ქვეყანაში კონსოლიდაციის პროექტებზე ძირითად პასუხისმგებელ ორგანოს სოფლის მეურნეობის სამინისტროები წარმოადგენენ და კონსოლიდაციის ინსტრუმენტები ძირითადად სოფლის განვითარების სტრატეგიებსა და პროგრამებშია ჩართული. 

CEE რეგიონში მიწის კონსოლიდაციის პროგრამის არმქონე ქვეყნებში მიწის კონსოლიდაციის ინსტრუმენტი ძირითადად სოფლებში საპილოტე პროგრამების განხორციელება იყო. საწყის ეტაპზე ქვეყნების უმრავლესობამ ნებაყოფლობითი მიდგომა გამოიყენა. ამის მიზეზი პირველ რიგში ის იყო რომ, სავალდებულო მიდგომის დროს აუცილებელია კანონმდებლობა დახვეწილი და ნებისმიერი მხარის უფლება-მოვალეობები დეტალურად გაწერილი იყოს. ასევე, საპილოტე პროგრამები ძირითადად 1990-იან და 2000-იან წლების დასაწყისში დაინერგა, როდესაც მოსახლეობაში მიწების დაკარგვის შიში მაღალი იყო. ამიტომ პრიორიტეტი ნებაყოფლობით პროექტებს მიენიჭა.

სხვადასხვა ქვეყნის გამოცდილება აჩვენებს, რომ პირდაპირი გზა პირველი საპილოტე პროექტიდან ფუნქციონალურ პროგრამამდე ერთგვაროვანი არ არის. სხვადასხვა ქვეყანაში საპილოტე პროგრამებს განსხვავებული შედეგები ჰქონდა. საპილოტე პროექტებმა ალბანეთში, სომხეთსა და  მოდლოვაში საუკეთესო შედეგები აჩვენეს.  რაც იმედის მომცემია, რომ კონსოლიდაციის პროგრამა სწორად დადგეგმვისა და განხორციელების შემთხვევაში მიწების გაერთანება-გამსხვილებას ხელს შეუწყობს.

კონსოლიდაციის პროგრამის მქონე ქვეყნების მსგავსად იმ ქვეყნებში სადაც მიწის რეგისტრაცია ართულებს მიწის ბაზრის განვითარებას, მიწის კონსოლიდაციის პროგრამები შეიცავს მიწის რეგისტრაციის პრობლემების გადაჭრის გზებსაც. ასეა, მაგალითად, ალბანეთის, ბოსნია-ჰერცოგოვინას და ხორვატიის შემთხვევაში.

მას შემდეგ რაც მოლდოვამ გააცნობიერა მცირე და დანაწევრებული ფერმების პრობლემები, 2004 წელს არსებულ სიტუაციასთან გამკლავებისთვის მსოფლიო ბანკს მიმართა. რის შედეგადაც 6 სოფელში  (2009 წელს კი დამატებით 40 სოფელში) საპილოტე პროგრამა გაიმართა.  პროექტები დაეფუძნა ნებაყოფლობით, საბაზრო მიდგომას. იგი ასევე სოფლების განვითარების საჭიროებებს მოიცავდა. ქვემოთ მოყვანილი გრაფიკი ასახავს თუ როგორ შეიცვალა ვითარება  ერთ-ერთ სოფელში საპილოტე პროგრამის განხორციელების შედეგად.

2011 წელს მსოფლიო ბანკის დახმარებით მოლდოვაში განხორციელებული პროექტების შედეგების მრავალდისციპლინარული შეფასება ჩატარდა  (“Impact assessment of the land re-parceling pilot project”), რაც მოიცავდა მიწათმფლობელობის, ეკონომიკურ, გარემო და სოციალური გავლენის შეფასებას. საპროექტო 6 სოფელი შეადარეს საპირწონე 3 სოფელს. ყველა კომპონენტის მიხედვით იმ სოფლებში სადაც მიწის კონსოლიდაციის გეგმები განხორციელდა უკეთესი მდგომარეობა იყო.

ბოლდურეშტის მიწის კონსოლიდაციის საპილოტე პროექტი.

2014-2020 წლების მოლდოვის სოფლის მეურნეობისა და სოფლის განვითარების სამოქმედო გეგმით მიწის კონსოლიდაციის მთავარი მიზანი იქნება ფერმების სტრუქტურის გაუმჯობესება მათთვის ფრაგმენტაციის შემცირების და ზომის ზრდის შესაძლებლობების შეთავაზებით. აღსანიშნავია, რომ მოლდოვის 46 სოფელში პროექტები განხცორციელდა მიწის კონსოლიდაციისთვის სპეციალური კანონმდებლობის შემუშავების გარეშე. 1990 წელს მოლდოვაში თითქმის მთელი სასოფლო-სამეურნეო მიწა გასხვისდა. ასევე, მიწის მფლობელთა უმეტესობა დაინტერესებული იყო მიწის გაყიდვით, რამაც ხელი შეუწყო საპილოტე პროექტების წარმატებას.

2000 წლების დასაწყისში FAO დაეხმარა სომხეთს სოფელ ერზნკაში საპილოტე პროგრამის მომზადებაში. მიწის მფლობელებთან და ფერმერებთან მოლაპარაკების წარმოების შედეგად სოფელში 162 მიწის ნაკვეთ შემცირდა 67-მდე. მიწის ნაკვეთების საშუალო ფართობი გაიზარდა 0,47 ჰა-დან 1,25 ჰა.-მდე და თითო მეურნეობის მფლობელობაში არსებული მიწის ფართობი გაორმაგდა (1,25 ჰა.-დან 2,5 ჰა,-მდე). ასევე, მუნიციპალიტეტის მფლობელობაში არსებული მიწა გაიყიდა კერძო პირებზე პროექტის ფარგლებში. FAO-ს პროექტის ფარგლებში შემუშავდა მიწის კონსოლიდაციის სტრატეგია, რომელზე დაყრდნობითაც და საპილოტე პროგრამის გამოცდილების გათვალისწინებით 2011 წელს შეიმუშავეს მეურნეობების განვითარების კონცეფცია. თუმცა ფინანსების ნაკლებობის გამო ჯერჯერობით მიწის კონსოლიდაციის პროექტები არ შემუშავებულა. 1990 წელს სახელმწიფოს მფლობელობაში არსებული მიწა თავისუფალი განკარგვის უფლებით გადაეცა მუნიციპალიტეტებს. საპილოტე პროგრამის ფარგლებში კი მუნიციპალური მიწის გასხვისებამ ხელი შეუწყო მიწის კონსოლიდაციის პროექტის წარმატებით განხორციელებას.

2001 წელს სომხეთის მსგავსად FAO-მ საქართველოშიც ჩაატარა წინასწარი კვლევა საქართველოში რათა დაედგინათ კონსოლიდაციის პროგრამის განხორციელების შესაძლებლობა. კვლევის მიზანი იყო მოემზადებინა შესაბამისი პროექტი საქართველოსათვის, თუმცა საქართველოს ხელისუფლების მხრიდან მოთხოვნა პროექტის განხორციელებაზე არ დაფიქსირებულა. მიმდინარე პერიოდამდე, მიწის კონსოლიდაციაზე პოლიტიკური ინტერესი არ გამოთქმულა.

იმისათვის, რომ კონსოლიდაციის პროექტები ნორმალურად განხორციელდეს და მხარეებს ჩართულობის სურვილი გაუჩნდეთ აუცილებელია გამჭვირვალობა და ბაზრის პრინციპებზე დამყარებული გაცვლების წახალისება, რაც ხელს შეუწყობდა მიწის სტრუქტურის ცვლილებას.  ამ კუთხით, მიწის კონსოლიდაცია შესაძლოა მიწის ბაზრის განვითარების ერთ-ერთ ინსტრუმენტად ჩაითვალოს და არა მიწის ბაზრის შემცვლელად.

აღმოსავლეთ და ცენტრალური ევროპის ქვეყნების გამოცდილებამ დაადასტურა, რომ მხოლოდ მიწის კონსოლიდაცია ვერ იქნება ეფექტიანი ინსტრუმენტი მიწის სტრუქტურულ პრობლემებთან გასამკლავებლად. FAO-ს მიერ რეკომენდირებულია სახელმწიფო მიწების ჩართვა, მიწის მობილობის ზრდა, კანონმდებლობის და რეგისტრაციის პრობლემების მოგვარება, გამჭვირვალობის უზრუნველყოფა და ჩართული მხარეების სრული ინფორმირება. კონსოლიდაციის ზემოთ მოყვანილი მოდელი ხელს უწყობს დაშორებული ნაკვეთების ერთად თავმოყრას და არა მეურნეობის ზომის ზრდას. ფერმების გამსხვილების ერთ-ერთი ყველაზე მნიშვნელოვანი ინსტრუმენტი დასავლეთ ევროპაში არის მიწის ბანკი. მიწის ბანკი ფლობს და განაგებს სახელმწიფოს საკუთრებაში არსებულ მიწებს, ასევე ის ჩართულია მიწების ყიდვა გაყიდვის პროცესში. მიწის ბანკი კერძო პირებისაგან შეიძენს პატარ-პატარა მიწებს მოკლე ვადით და ყიდის მათ ჩვეულებრივ საბაზრო პირობებში. მსგავსი ტრანსაქციები ხელს უწყობს მიწების გამსხვილებას და სახელწიფო მიწების განკერძოებას და ასევე მიწის მობილურობას. მაგალითად, დანიაში მიწის ბანკი შეიქმნა 1919 წელს, რომელიც მიწის კონსოლიდაციის პროექტში აქტიურად იყო ჩაბმული. 

მიწის ბანკინგი

CEE (ცენტრალური და აღოსავლეთ ევროპის) ქვეყნების გამოცდილებით, იმ ქვეყნებში სადაც პროექტებში ჩართული იყო სახელმწიფო მიწები, გამსხვილების კუთხით უკეთესი შედეგები დაფიქსირდა. შესაბამისად, FAO რეკომენდაციას უწევს ქვეყნებს მიწის ბანკინგის პრაქტიკა გამოიყენონ. მიწის ბანკინგი რეკომენდებულია დასავლეთ ევროპის მიწის კონსოლოდირების ექსპერტების მიერ CEE ქვეყნებში. მიწის ბანკინგს ევროპის სხვადასხვა ქვეყანაში შესაძლოა განსხვავებული მნიშვნელობა ჰქონდეს. FAO-ს მიხედვით, მიწის ბანკი არის უფლებამოსილი ინსტიტუტი, რომელიც შეისყიდის სასოფლო დანიშნულების მიწას კერძო მესაკუთრეებისაგან და ფლობს მას დროებით, სანამ არ მოხდება მისი უფრო ეფექტიანი გამოყენება, მაგალითად, მიწის კონსოლიდაციის მიზნების მისაღწევად. შესაბამისად, მიწის ბანკინგი განიხილება, როგორც მიწის მობილობისა და კონსოლიდირების ზრდის საშუალება (ინსტრუმენტი).

ჰარტვიგსენის (2015) კვლევამ აჩვენა, რომ კონსოლიდაციის პროგრამის მქონე ქვეყნებში დასავლეთ ევროპის ქვეყნებისაგან განსხვავებით სახელმწიფო მიწები პროგრამებში არ იყო ჩართული. სახელმწიფო მიწა პროექტებში წარმოდგენილი იყო, როგორც კერძო მიწა და ისიც ექვემდებარებოდა გაერთიანებას. FAO-ს კვლევის მიხედვით, სახელმწიფო მიწების ჩართვა მიწის ბანკის სახით მნიშვნელოვანია განსაკუთრებით ნებაყოფლობითი მიდგომის გამოყენებისას, რადგან ეს გაზრდიდა მიწის მობილობას და შესაბამისად ალბათობას, რომ პროექტი წარმატებით განხორციელდებოდა. თუმცა CEE ქვეყნებში მიწის კონსოლიდაციისა და მიწის ბანკების სინერგიის პრაქტიკა ნაკლებადაა გავრცელებული მიმდინარე ეტაპისათვის. ორივე ინსტრუმენტის ერთდროულ გამოუყენებლობის მიზეზად ჰარტვიგსენი ასახელებს სახელმწიფოს მხრიდან მიწის მენეჯმენტის სირთულეებს. ხშირად კონსოლიდაციის პროექტებში ჩართულია არაერთი საჯარო დაწესებულება და მათი კოორდინაცია რთულია. მაშინ როცა მიწის კონსოლიდაციის სააგენტოს ინტერესია მიწის გასხვისება, ეს შესაძლოა არ იყოს პრიორიტეტული მიწის ფონდისთვის, რომელსაც ურჩევნია მიწას თავად ფლობდეს ან/და აქირავებდეს. ბევრი ქვეყნის კანონმდებლობით სახელმწიფო მიწის გასხვისება მხოლოდ ღია აუქციონებზეა შესაძლებელი. ასეთ შემთხვევებში მიწის გაყიდვა კონსოლიდაციის პროექტის ფარგლებში შესაძლოა რთული იყოს.

მიუხედავად სირთულეებისა, პოლონეთმა და გერმანიამ მიწის კონსოლიდაციის პროექტებში სახელმწიფო მიწაც ჩართეს. ამ ქვეყნებში სახელმწიფო მიწა გაყიდეს საბაზრო ფასებთან შედარებით დაბალ ფასად, რათა ბიძგი მიეცათ მიწის მობილობისთვის და ფერმერებისთვის დამატებითი მიწის შეძენის სტიმული მიეცათ.

მიწის პროგრამის არმქონე ქვეყნებს შორის უნგრეთმა, ხორვატიამ და უკრაინამ  მიწის ბანკის ჩამოყალიბებისაკენ გადადგეს ნაბიჯები.უნგრეთში მიწის ეროვნული ფონდი დაარსდა 2002 წელს მიწის კონსოლიდაციის ღონისძიებების განხორციელებისათვის.  ამ ეტაპზე მიწის ფონდი მიზნად ისახავს მიწის სტრუქტურის ცვლილებას ორმხრივი შეთანხმებების მიღწევის საშუალებით მიწის მფლობელებსა და ფერმერებს შორის. ხორვატიაში სასოფლო-სამეურნეო მიწის სააგენტო 2008 წელს დაარსდა. სააგენტო მიწას ლიზინგით გასცემს კერძო და კორპორატიულ ფერმებზე. ასევე სააგენტოს აქვს უფლებამოსილება კერძო მფლობელისაგან გამოისყიდოს მიწა. მოსალოდნელია რომ მიწის სააგენტო შეიძენს მიწის ბანკის ფუნქციებს მომავალი კონსოლიდაციის პროექტებში. უკრაინაში სახელმწიფო მიწის ბანკი 2012 გაიხსნა თუმცა ხელისუფლების ცვლილების და არამდგრადი მდგომარეობის გამო კვლავ დაიხურა 2014 წელს.

რეკომენდაციები

25 წლიანი გამოცდილება გვკარნახობს, რომ სახელმწიფო სერიოზულად უნდა დაფიქრდეს 90-იანი წლების დასაწყისში გატარებული მიწის პრივატიზაციის ნაკლოვანი მხარეეების აღმოფხვრაზე, რათა სოფლის მეურნეობის განვითარება მოკლე ვადაში მოხერხდეს. დავინახეთ, რომ საქართველო არ არის ერთადერთი ქვეყანა, რომელსაც მიწების დანაწევრების პრობლემა ერგო მემკვიდრეობად და ამ მხრივ არსებული მდიდარი საერთაშორისო გამოცდილება გონივრულად შეიძლება გამოვიყენოთ.

პირველ რიგში, უნდა იქნეს მიღებული პოლიტიკური გადაწყვეტილება და მიწების გამსხვილება სახელმწიფოს პრიორიტეტად გამოცხადდეს, რასაც ლოგიკურად უნდა მოჰყვეს სასოფლო-სამეურნეო მიწების კონსოლიდაციის სტრატეგიული ხედვისა და შესაბამისი გრძელვადიანი გეგმის შემუშავება. დოკუმენტი უნდა შეიქმნას საქართველოს რეალობის გათვალისწინებით და შეიცავდეს წამახალისებელ ელემენტებს. იძულების შემთხვევაში, პროგრამამ შესაძლოა მოსახლეობის პროტესტი და უკმაყოფლება გამოიწვიოს, რაც რისკის ქვეშ დააყენებს პროექტის წარმატებას. ამ პროცესში მნიშვნელოვანი ყურადღება უნდა მიექცეს საკუთრების უფლებას და მისი დაცვა უპირველესი პრიორიტეტი უნდა გახდეს.

კონსოლიდაციის გრძელვადიანი გეგმა უნდა ეფუძნებოდეს შემდეგ ელემენტებს:

• პილოტური პროექტი - ის, თუ მიწების კონსოლიდაციის რა მოდელია საქართველოსთვის იდეალური, გამოიკვეთება პილოტური პროექტების განხორციელების შემთხვევაში, რომელიც მსგავსი რეფორმის დროს აპრობირებული მეთოდია. სავარაუდოდ, რთული არ იქნება ამ პროექტით საერთაშორისო ორგანიზაციების დაინტერესება და დონორებისგან თანხების მოზიდვა. პილოტური პროექტი ქვეყნის სხვადასხვა რეგიონში გამოკვეთავს თეორიული გეგმის ძლიერ და სუსტ მხარეეებს, რაც მთავრობას მისცემს მისი გაუმჯობესების შესაძლებლობას.
• სასოფლო-სამეურნეო მიწების აღრიცხვა-რეგისტრაცია - იმისთვის, რომ სასოფლო-სამეურნეო მიწების გამსხვილების პროცესმა ინტენსიური ხასიათი მიიღოს, პირველ რიგში, მათი აღრიცხვა-რეგისტრაცია უნდა დასრულდეს. ცხადია, ეს უკანასკნელი ხანგრძლივი და ძვირი პროცესია, თუმცა სისტემური რეგისტრაციის პირობებში, რასაც დიდი ხანია მხარს უჭერენ დარგის ექსპერტები და საერთაშორისო ორგანიზაციები, რამდენიმე წელიწადში ქვეყნის სასოფლო-სამეურნეო მიწების ძირითადი ნაწილი შესაძლებელია მთლიანად აღირიცხოს და დადგინდეს თითოეული ნაკვეთის მესაკუთრე, რაც ხშირად პრობლემაა მიწებზე ტრანზაქციების განხორციელების პროცესში.
• სახელმწიფო მიწების პრივატიზაცია - მიწის სისტემურ რეგისტრაციას თავისთავად მოჰყვება სახელმწიფო მიწების ინვენტარიზაცია. მას შემდეგ, რაც დადგინდება სად და რა ფართობის მიწის ნაკვეთს ფლობს სახელმწიფო, უნდა მომზადდეს მათი განკერძოების გეგმა, რომელშიც შესაძლოა გამოყენებულ იქნას მიწის ბანკინგის პრაქტიკა. მიწის ბანკინგი მცირე, ნაკლებად ლიკვიდური ნაკვეთების მფლობელებს მათი გაყიდვის ან გაცვლის საშუალებას მისცემს. მცირე ნაკვეთების კონსოლიდირების შედეგად კი შესაძლებელი იქნება შედარებით დიდი ზომის ნაკვეთის შეკვრა, რაც საპრივატიზაციოდ გაცილებით მარტივია და მოთხოვნაც მასზე შედარებით დიდი იქნება. პრივატიზაცია უნდა ჩატარდეს გამჭვირვალე აუქციონის გზით და პროცესში ჩართვა უნდა შეეძლოს ყველა დაინტერესებულ პირს. თუმცა გარკვეული უპრატესობა შესაძლოა მიენიჭოს მომიჯნავე ნაკვეთების მესაკუთრეებს. ასევე, სასურველია აუქციონში გამარჯვებულს მთლიანი ღირებულების ეტაპობრივი გადახდის საშუალებაც ჰქონდეს, რათა ნაკვეთების შეძენისა და მეურნეობის გამსხვილების შესაძლებლობა მწირი ფინანსური რესურსების მქონე პირებსაც მიეცეთ.

მოსალოდნელი  შედეგები

ზემოხსენებული გეგმის განხორციელების შედეგად, მოსალოდნელია მიწების ეტაპობრივი გამსხვილება და ნაკვეთების საშუალო ზომის ზრდა. გამსხვილებული ნაკვეთები საშუალებას მისცემს მათ მესაკუთრეებს გაზარდონ მეურნეობების მასშტაბი და შესაბამისად, ეფექტიანობა. ეს მნიშვნელოვან როლს ითამაშებს დარგის კონკურენტუნარიანობის ამაღლებაში და დააჩქარებს სოფლის მეურნეობის მოდერნიზაციას.

საერთაშორისო პრაქტიკა აჩვენებს, რომ მიწის ბანკინგის დანერგვით, მოსალოდნელია სოფლის მეურნეობაში ინვესტიციების ზრდაც. ხშირად, სოფლის მეურნეობაში ინვესტირებით დაინტერესებულ პირს უჭირს დიდი ზომის მიწის ნაკვეთის მოძიება, ხოლო მცირე ნაკვეთების მფლობელებთან მოლაპარაკება რთული და ზოგჯერ უშედეგო პროცესია. მიწის ბანკინგი, ერთის მხრივ, მცირე ზომის, გამოუყენებელი მიწების მფლობელებს მათი მარტივად გასხვისების საშუალებას მისცემს. მათი კონსოლიდაციის შედეგად კი, დაკმაყოფილდება მიწის ბაზარზე დიდი ზომის მიწის ნაკვეთებზე არსებული მოთხოვნა. გაიზრდება დამუშავებული მიწების ფართობიც, რაც თავის წვლილს შეიტანს ეკონომიკურ ზრდაშიც.

ჩამოთვლილი ღონისძიებები, ბუნებრივია, დაკავშირებულია სოლიდურ თანხებთან, თუმცა სახელმწიფოს აღნიშნული ხარჯების ნაწილობრივ კომპენსირება მიწის პრივატიზაციისგან მიღებული შემოსავლებით შეუძლია, რაც, სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული მიწის სავარაუდო ფართობის გათვალისწინებით, არცთუ მცირე იქნება. ასევე, გასათვალისწინებელია ფისკალური ეფექტი, რაც ამ გეგმის განხორციელებას უნდა მოჰყვეს. კერძოდ, ცნობილია, რომ 5 ჰა-მდე ფართობის სასოფლო-სამურნეო მიწის მფლობელების უდიდესი ნაწილი არ იხდის ქონების გადასახადს. მათი დიდი ნაწილი საერთოდ არ იყენებს ოდესღაც სახელმწიფოსგან საჩუქრად მიღებულ მიწას და დიდი ალბათობით, მზად არის მის გასაყიდად. ასეთი მიწების იდენტიფიკაცია და კონსოლიდაცია, ხოლო შემდგომ მათი გასხვისება, დამატებით დასაბეგრ ბაზას გააჩენს სახელმწიფოსთვის და გრძელვადიან პერსექტივაში გაზრდის მიწის გადასახადიდან მიღებულ შემოსავალს სახელმწიფო ბიუჯეტში.

[1] „საერთაშორისო გამჭვირვალობის“ შეფასება. ზუსტი სტატისტიკა არ არსებობს: http://www.transparency.ge/ge/blog/moratoriumi-mitsis-gaqidvaze-mskhvili-utskhoeli-permerebis-istoriebi

[2] http://www.fao.org/docrep/field/009/aq673ka/aq673ka.pdf