RIA-ს კეთების გამოცდილება საქართველოში და საზღვრებს გარეთ

RIA-ს კეთების გამოცდილება საქართველოში და საზღვრებს გარეთ

რეგულაციების გავლენის შეფასების (RIA-ს) რაობის და აუცილებლობის შესახებ გაეცანით სტატიაში "RIA-ს შესახებ". რადგან საქართველომ ევროკავშირთან თანამშრომლობის ფარგლებში RIA  საქართველოში უნდა დანერგოს, RIA-ს პრაქტიკაში განხორციელებისას სხვადასხვა ქვეყნების გამოცდილებას და საერთაშორისო ორგანიზაციების რჩევებს გთავაზობთ.  

მსოფლიო მასშტაბით უფრო მეტი ქვეყანა იყენებს RIA-ს, რათაპოლიტიკური გადაწვეტილებები დასაბუთებული იყოს და მათი უარყოფითი ზეგავლენა საზოგადოებაზე შემცრდეს. RIA-ს დანერგვა განსაკუთრებით აქტუალურია ევროკავშირის და ეკნომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციის (OECD) წევრქვეყნებს შორის. მისი გავრცელების არეალი განსაკუთრებით გაიზარდა 2000-იან წლებში,2014 წლისათვის კი OECD ყველა წევრ ქვეყანაში არსებობს RIA-ს გამოყენების პრაქტიკა.

RIA-ს დანერგვის ტრენდი OECD წევრქვეყნებს შორის

OECD-ს 2015 წლის ანგარიშის მიხედვით ძირითად ქვეყნებში RIA-ს შემოტანის მოტივაცია იყო:

• ეფექტიანობა – ხარჯ-სარგებლიანობის ანალიზის საშუალებით შესაძლებელია ალტერნატივებს შორის ყველაზე ეფექტიანის არჩევა;
• გამჭვირვალობა –RIA საჯარო მოხელეებს ავალდებულებს საკუთარი გადაწყვეტილებები დაასაბუთონ;
• ანგარიშვალდებულება – ხელისუფლების პასუხისმგებლობა განხორციელებული პოლიტიკის შედეგებზე იზრდება;
• ეფექტურობა და პოლიტიკის თანამიმდევრულობა – RIA ხელისუფლების გრძელვადიანი მიზნების განხორციელების საშუალებას წარმოადგენს.

ხშირ შემთხვევაში, ქვეყანას შეიძლება RIA-ს შემოღების რამდენიმე მოტივი ჰქონდეს. მაგალითად, აშშ-ში RIA-ს აუცილებლობა განპირობებული იყო: 1) ფედერალური სააგენტოებისთვის ცვლილების განხორციელებამდე რეგულაციის დასაბუთების აუცილებლობით; 2) ცენტრალური ხელისუფლების მიერ ცვლილებების გამტარებელი ორგანოების კონტროლის საჭიროებით; 3)გადაწყვეტილებებისა და პოლიტიკის გატარების ეფექტიანობის ზრდის აუცილებლობით.

საერთაშორიოს პრაქტიკამ აჩვენა, რომ რიგ ქვეყნებში RIA შესაძლოა დაინერგოს მხოლოდ ნომინალურად, ფურცელზე შესრულებული ანგარიშის სახით. თუმცა უფრო მნიშვნელოვანია, რომ ეს ანგარიში  ქმედითი იყოს. RIA-ს ზედაპირულად დანერგვის პრობლემას OECD-ის მიერ 2015 წელს ჩატარებულიკვლევაც ეხმიანება. OECD კვლევამ აჩვენა, რომ წევრქვეყნებს შორის RIA-ს ჩატარებამხოლოდ საკანონმდებლო მოთხოვნად არ რჩება.  OECD 33 ქვეყანაში RIA-ს ჩატარება კანონმდებლობითაა სავალდებულო და მათგან 31 ქვეყანა მას პრაქტიკულად ახორციელებს. (არსებობს გამონაკლისი შემთხვევები როდესაც RIA-ს ჩატარება სავალდებულო არაა მაგალითად, გადაუდებელ შემთხვევებში, როდესაც ცვლილება სასწრაფოდაა გასატარებელი.) 

საქართველოში RIA-ს სავალდებულოდ დანერგვის შემთხვევაში ფორმალობის პრობლემაზე საუბრობენ ISET-ის კვლევითი ინსტიტუტის მკვლევარებიც მაკა ჭითანავა და ლევან ფავლენიშვილი.(ISET საქართველოში RIA-ს კეთების ყველაზე მდიდარი გამოცდილება აქვს) მათ გამოთქვეს ვარაუდი, რომ საქართველოს შემთხვევაში, RIA-ს კანონმდებლობით მოთხოვნა შესაძლოა იყოს ნომინალური და ის განხორციელდეს მხოლოდ ქაღალდზე ანგარიშის სახით, რომელსაც რეალური ღირებულება შესაძლოა არ ჰქონდეს.

უფროსი მკვლევარი ლევან ფავლენიშვილი აღნიშნავს: "ნომინალურად დოკუმენტი შეიძლება მომზადდეს, მაგრამ იგი უნდა უძლებდეს კრიტიკას, ის უნდა იყოს აკადემიური, მიუკერძოებელი და ობიექტური."   მაკა ჭითანავა კი დასძენს, რომ:

"თუ ჯგუფი, რომელიც ანგარიშს ახორციელებს, არ არის პროფესიონალი, მარტივია, რომ გადაწყვეტილების მიმღებმა ადვილად შეაცვლევინოს შეხედულებები რადგან გადაწყვეტილების მიმღებს, როგორც წესი, იმ კონკრეტულ დარგში დიდი ხნის გამოცდილება აქვს და მარტივად შეიძლება RIA-ს სპეციალისტზე გავლენა იქონიოს, რომელიც შეიძლება დარგს კარგად არ იცნობდეს. შეაბამისად, ექსპერტმა თუ კარგად არ იცის რას აკეთებს და ექსპერტული სიძლიერე არ გაქვს, უნებურად შეიძლება შეცდომა მოუვიდეს."

ქვეყნების მიხედვით დარგებში RIA-ს გავრცელების არეალი განსხვავებულია. გამომდინარე იქიდან, რომ RIA საკმაოდ ძვირადღირებული პროცესია, (მოითხოვს დროს და რესურსებს, მაღალი დონის პროფესიონალებს და ა.შ.) ქვეყნები აწესებენ სხვადასხვა ტიპის შეზღუდვებს, რომლის დროსაც RIA არ ჩატარდება. ამისათვის გამოყოფენ რაოდენობრივ ან ხარისხობრივ მაჩვენებლებს. მაგალითად, პოლონეთის, სლოვაკეთის დაესტონეთის შემთხვევაში RIA საკანონმდებლო ცვლილებისას ხორციელდება, თუმცა როდესაც RIA მხოლოდ კანონებს ეხება ხელისუფლების მხრიდან დიდია ცდუნება, რომ უფრო მეტი წნეხი კანონებიდან კანონქვემდებარე აქტებზე გადავიდეს. ე.ი. როდესაც RIA-ს ჩატარება მხოლოდ კანონებს ეხება, მთავრობამ შესაძლოა მიზნის მისაღწევად ცვლილება კანონქვემდებარე აქტების საშუალებით განახორციელოს, რათა თავიდან აიცილოს ცვლილების დასაბუთების პროცესი. ამის თავიდან ასაცილებლად, ზოგმა ქვეყანამ (მაგალითად ავსტრალია, მექსიკა, კანადა) RIA-ს განხორციელების ვალდებულება კანონქვემდებარე აქტებზეც გაავრცელეს.

რიგ ქვეყნებში არსებობს რაოდენობრივი ზღვარი. კერძოდ, თუ ნორმატიული აქტის გავლენა(ხარჯი ჯამურად) ადამიანებსა და ბიზნესზე ამ ზღვარს სცდება, საჭირო ხდება რეგულირების გავლენის შეფასება. მაგ. თურქეთში ეს არის - 10 მილიონი ლირა, კორეაში - 10 მილიარდი ვონა, აშშ-ში - 100 მილიონი დოლარი, კანადაში -50 მილიონი დოლარი. ეს მიდგომა ჩვეულებრივ მაშინ გამოიყენება, როცა რაოდენობრივი და დეტალური შეფასება მოითხოვება.

აშშ-ში კი შერეული მოდელი გამოიყენება: კანონქვემდებარე აქტზე RIA ჩატარდება თუ მას აქვს მნიშვნელოვანი ეკონომიკური გავლენა, რომელიც შეფასებულია 100 მილიონი დოლარი წლიური ზარალით. ეს ზარალი შეიძლება გამოიხატოს მატერიალურად, აისახოს ეკონომიკის რომელიმე სექტორზე, მწარმოებლურობაზე, კონკურენტუნარიანობაზე, დასაქმებაზე, გარემოზე, ჯანდაცვასა და უსაფრთხოებაზე.

ბიზნესისა და ეკონომიკის ცენტრი, რომელიც საქართველოში RIA-ს დანერგვის მიმართულებით მუშაობს, თავის მაგალითებია მოყვანილი:

"ლიტვაში, საბაზისოშეფასება (ე.წ. მსუბუქი RIA) ხორციელდებოდა თითქმის ყველა შემოთავაზებულ პროექტზე, გარდა იმ დოკუმენტებისა, რომლებიც რედაქტირებას და ტექნიკურ ცვლილებებს მოიაზრებდა. 2004–2010 წლებში, ქვეყანაში საშუალოდ 1428 საბაზისო და 10 სრული შეფასება განხორციელდა, თუმცა, RIA -ს ბოლო პერიოდის შეფასებებმა აჩვენა, რომ საბაზისო კვლევების უმეტესობა დაბალი ხარისხის, ცუდად შედგენილი, მოკლედ არასაკმარისი მტკიცებულებების შემცველი იყო.

მოლდოვაში, 2008-2014 წლებში საშუალოდ, წელიწადში დაახლოებით 90 გავლენის შეფასების კვლევა კეთდებოდა იმ ნორმატიულ აქტებზე, რომელთაც მნიშვნელოვანი გავლენის მოხდენა შეეძლოთ ბიზნესებზე.

ირლანდიაში, რეგულაციის ავტორები თავად წყვეტენ რომელი კანონქვემდებარე აქტია მნიშვნელოვანი, თუმცა, მთავრობა მთელ ამ პროცესს უწევს ზედამხედველობას და აქვს ჩარევის უფლება."

საკანონმდებლო დონეზე RIA-ს წარმატებით დანერგვის შემთხვევაში გამოწვევად რჩება მისი მაღალ დონეზე განხორციელება. ე.ი. რა შემთხვევაში უნდა ჩატარდეს RIA, ვის მიერ და რა მოთხოვნების დაცვით, რა პროცედურებია გასავლელი ცვლილების ინიცირებიდან გადაწყვეტილების მიღებამდე: ყველა ეს დეტალი კანონმდებლობაში შესაძლოა იდეალურად (საერთაშორისო გამოცდილების და რეკომენდაციების დაცვით) იყოს გაწერილი. თუმცა პრაქტიკულად როგორ ჩატარდება RIA, ექნება მას რეალური ღირებულება, გაუძებს კრიტიკას, იქნება მიუკერძოებელი და საზოგადოების ინტერესები დაცული?  ამისათვის კი მნიშვნელოვანია მაღალი ექსპერტული უნარების მქონე კადრების არსებობა ქვეყანაში და მათი სწორად გამოყენება. ქვეყნების უმრავლესობაში შექმნილია სპეციალური ორგანოები, რომლებიც ამოწმებენ  RIA-ს ხარისხს, მის სანდოობას და მიუკერძოებლობას. ეს ფუნქცია შეიძლება მიენიჭოს სამინისტროებს, თუმცა ამ შემთხვევაში ეჭვი ჩნდება, რომ საზოგადოების ინტერესი ბოლომდე იქნება დაცული და RIA იქნება მიუკერძოებული. გარდა ამისა, ყველა სამინისტროს არ ექნება რესურსი, რომ კომპეტენტური RIA განახორციელოს.

ჭითანავა ვარაუდობს, რომ საქართველოს საჯარო სამსახურებში საკმარისი კომპეტენცია არ იარსებებს ყველა ტიპის RIA-ს განხორციელებსათვის: "ამ ეტაპზე ყველა სამინისტრომ RIA-ს კეთება, რომ დაიწყოს ამისი რესურსი არ გვაქვს. გარდამავალ ეტაპზე შეიძლება ექსპერტის სახით დაიქირაონ სხვა ორგანიზაციიდან ექსპერტები ან ცოდნის გადაცემა მოხდეს."

მაგალითდ, გაერთიანებულ სამეფოში, ჩეხეთსა და მოლდოვაში დამოუკიდებელი ექსპერტებისაგან შექმნილი ჯგუფები არსებობს. ბიზნესისა და ეკონომიკის ცენტრის კვლევაში ვკითხულობთ:

"ჯგუფში შეიძლება შევიდნენ აკადემიური ან სხვა პროფესიული განათლების მქონე სრულ განაკვეთზე მომუშავე ექსპერტები; მოლდოვაში, მაგალითად, ასეთია ‘’RIA-ს სამდივნო’’, სადაც 6 წევრია გაერთიანებული. თითოეული მათგანი კონკრეტულ სექტორზეა პასუხისმგებელი. მათ მუდმივი კავშირი აქვთ მათი ზედამხედველობის ქვეშ მყოფ ინსტიტუტებთან და უწევენ დახმარებას და კონსულტაციებს, თუ როგორ გააკეთონ RIA; აკონტროლებენ მათ მიერ შემუშავებული ანგარიშების მიმართებას RIA-ს მეთოდოლოგიასთან; ამოწმებენ თუ რა დონეზეა გაანალიზებული და შეფასებული შესაძლო ალტერნატივები და შემოთავაზებული რეგულირების გზა და რამდენად შეესაბამება ეს დონე ‘’უკეთესი რეგულირების’’ პრინციპებს."

ლევან ფავლენიშვილი კი აღნიშნავს, რომ თითეული შემთხვევიდან გამომდინარე RIA-ს განხორციელება შეიძლება სხვადასხვა უწყებებს დაევალოს. რიგ შემთხვევებში შესაძლოა თავად სამინისტროს მიერ განხორციელებული ანგარიში უფრო მიზანშეწონილი იყოს. რიგ საკითხებში შესაძლოა ერთ სამინისტროში საკმარისი ექსპერტიზა არ იყოს და RIA-ს გარკვეული თავები (ნაწილი) სხვა ორგანიზაციებს დაუკვეთონ. RIA-ს განხორციელებას აუცილებლად სჭირდება ერთი ძლიერი ეკონომისტი, დარგის იურისტი და დარგის სპეციალისტი. ამ ჯგუფის მოძიება კი მხოლოდ ერთ სტრუქტურაში შეიძლება ვერ  მოხერხდეს.

ჭითანავას თქმით: "კარგი RIA რომ გაკეთდეს მნიშვნელოვანია, რომ სპეციალისტი იყოს თავისი საქმის პროფესიონალი, დამოუკიდებელი და მიუკერძოებელი." ხოლო ორგანიზაციული სტრუქტურა სხვადასხვა ფორმით შეიძლება ჩამოყალიბდეს.

OECD-სშეფასებით RIA-ს კეთების პროცესი შესაძლებელია გაძლიერდეს დაინტერესებული მხარეების ჩართულობის გაზრდით. ამას კი საგრძნობლად ამარტივებს თანამედროვე ინფორმაციული ტექნოლოგიები. 34 წევრი ქვეყნიდან კანონქვემდებარე აქტების შემთხვევაში 14 ქვეყანა აქვეყნებს ანგარიშს საჯარო კონსულტაციებისათვის, 24 ქვეყანაში კი RIA-ს ანგარიში საჯაროა, კანონების შემთხვევაში 12 ქვეყანაში ქვეყნდება დოკუმენტი კომენტირებისათვის, 29 ქვეყანაში კი საბოლოო დოკუმენტი საჯაროა (ქვეყნდება ონ-ლაინ). მკვლევარიანდრეა რენდა გვთავაზობს თუ რა უნდა მიიღოს მხედველობაში ხელისუფლებამ:

• ხელისუფლებამ კონსულტაციები უნდა გაიაროს დაინტერესებულ მხარეებთან ინიცირების საწყის ეტაპზევე, როგორც კი ეს შესაძლებელი იქნება, რათა წარმოდგენა ჰქონეთ გავლენის ქვეშ მყოფი მხარეების შეხედულებების და შესაძლო რისკების შესახებ.
• კონსულტაცია კანონპროექტის შინაარსის შესახებ და კონსულტაცია RIA-ს შინაარსის შესახებ განსხვავდება. RIA-ს დოკუმენტზე კონსულტაცია მნიშვნელოვანია საჭირო მონაცემების მისაღებად - საზოგადოებრივი ხარჯ-სარგებლის დასათვლელად, მიუკერძოებლობის უზრუნველსაყოფად.
• საკონსულტაციო დოკუმენტში უნდა განისაზღვროს ინფორმაციის მისაღებად კონკრეტულად რა მიმართულებით სჭირდება ხელისუფლებას  კონსულტაცია/ დახმარება.
• მნიშვნელოვანია, რომ დაინტერესებულ მხარეებს ჰქონდეთ საკმარისი დრო, რათა კონსულტაციის პროცესში ჩართვა შეძლონ. მაგალითად, ევროკავშირში დოკუმენტზე საჯარო კომენტირებისათვის მინიმუმ 12 კვირიანი პერიოდი გამოიყოფა, აშშ-ში ძირითადად 30 დღიანი პერიოდი გამოიყოფა (რთული რეგულაციების შემთხვევაში უფრო მეტიც).
• ხელისუფლებამ თითოეულ მხარეს ვინც მონაწილეობა მიიღო კონსულტაციაში უნდა წარუდგინოს დასაბუთება თუ რატომ მიიღეს ან არ მიიღეს მისი შემოთავაზება.

საქართველოში ISET-ს კვლევითი ინსტიტუტის (ამ მიმართულებით ყველაზე მეტად გამოცდილი ინსტიტუტი) აქამდე განხორციელებულ RIA-ს კეთების არსებულ პრაქტიკას გვაცნობს მაკა ჭითანავა:

"როდესაც RIA-ს აკეთებ მჭიდრო კავშირი გაქვს ხელისუფლებასთან. გვაქვს კონსულტაციები და მუდმივი თანამშრომლობა, რომ დეტალურად ვიცოდეთ რა არის ცვლილების განხორციელების მიზანი, მათგან ვიღებთ საჭირო მონაცემებს, დაშვებებს ვაკეთებთ, ვათანხმებთ ცვლილებს ინიციატორებთან, ასევე გვაინტერესებს დაგეგმილი ცვლილება რომ არ განხორციელდეს, როგორ განვითარდება მოვლენები, ვაცნობთ წინასწარ შედეგებს და ა.შ. მაგალითად, ვმუშაობდით წყლის მენეჯმენტის ახალ კანონზე და გვაინტერესებდა ეს კანონი თუ არ იქნება მიღებული როგორ გააგრძელებს სამინისტრო და სხვადასხვა დეპარტამენტები ფუნქციონირებას და მათ ვეკითხებოდით როგორ აპირებენ საქმიანობის გაგრძელებას: რა იქნება მათი ბიუჯეტი სტატუს ქვოს შემთხვევაში და რა ცვლილების შემთხვევაში.“

" RIA-ს კეთების მთავარი ღირებულება გადაწყვეტილების მიმღებთან უშუალო კონტაქტია, როდესაც გადაწყვეტილების მიმღები იცვლის პოზიციას კონსულტაციის საფუძველზე. ამასთანავე, RIA-ს მკეთებელს აქვს მუდმივი კონსულტაცია სხვა დაინტერესებულ მხარეებთან. შესაბამისად, RIA-ს პროცესი იძლევა საშუალებას გადაწყვეტილების მიმღებს გააცნო ხალხის პოზიცია. თან ლიტერატურის მიმოხილვას აკეთებ, თან ეკონომკურად აფასებ, ამსთანავე საკითხს უყურებ არა სახელმწიფოს მხრიდან, არამედ მთლიანად საზოგადოების თვალთახედვით.

თავდაპირველად, როდესაც ISET-მა დაიწყო RIA-ს კეთება, საწყის ეტაპზე გარკვეული უთანხმოება წარმოიშვა, რადგან ეგონათ რომ RIA იყო სახელმწიფო ხარჯების შეფასება და ის ფაქტი რომ ეს არის საზოგადოებრივი კეთილდღეობის შეფასება უცხო იყო.

ბოლოს საპენსიო რეფორმის  შესახებ გავაკეთეთ RIA  და ჯერ არ ვიცით გაითვალისწინეს თუ არა ჩვენი შედეგები. როდესაც გადაწყვეტილება საჯარო გახდება მერე ვნახავთ რა გაითვალისწინეს და რა არა.

ISET-ის მიერ აქამდე განხორციელებული ყველა RIA იყო ex-ante, რაც ნიშნავს რომ RIA ჩატარდა უშუალოდ გადაწყვეტილების მიღების პროცესში და არა გადაწყვეტილების მიღების შემდეგ. ხშირად, RIA-ს კეთების პროცესში რეალობის ახლიდან დანახვა ხდება. გადაწყვეტილების მიმღებები ხშირად იცვლიან შეხედულებას და საბოლოო გადაწყვეტილება მიიღება ჩვენ მიერ ჩატარებული ანგარიშის საფუძველზე.

იყო შემთხვევა როდესაც მელიორაციის ტარიფების შესახებ RIA გავაკეთეთ, ვფიქრობდით, რომ შედეგებს ნაკლებად გაითვალისწინებდნენ, მაგრამ გადაწყვეტილების გაგების შემდეგ ვნახეთ, რომ ასე არ იყო.“

 ავტორი: მარიამ ლუკაშვილი (ISET-ის მაგისტრი)

 

გამოყენებული ლიტერატურა:

OECD, Regulatory Policy Outlook 2015, 2015

OECD, Introductory Handbook for Undertaking Regulatory Impact Analysis (RIA), 2008.

USAID G4G, Recommendations on RIA National Framework of Georgia, 2015.

ბიზნესისა და ეკონომიკის ცენტრი (BEC), რეგულაციების გავლენის შეფასების (RIA) სისტემის ინსტიტუციონალიზაცია საქართველოში და ინტერესთა ჯგუფების პოზიციები, 2016.