მიწის რეფორმის დადებითი და უარყოფითი მხარეები
„2006 წელს საპარლამენტო დელეგაცია როგორც კი ჩავედით სკოპიეში მაკედონიის დედაქალაქში, სიმართლე გითხრათ ვფიქრობდი, აქ რა გამოცდილება უნდა შეგვესწავლა, რადგან იმ პერიოდში თბილისი ბევრად უფრო წინ წასული ქალაქი იყო. მაგრამ როგორც კი ქალაქს გავცდით, იქ აბსოლუტურად სხვა სურათი დაგვხვდა. დავინახეთ ახალი გზები, პატარ-პატარა საწარმოები, მსხვილი ფერმერული მეურნეობები, ადამიანები, რომლებიც კარგ სახლებში ცხოვრობდნენ. გაირკვა, რომ მაკედონიაში მიწის რეფორმა გატარდა. აქცენტი აიღეს მიწების გამსხვილებაზე, ამას გარდა, რეგიონებისა და ინფრასტრუქტურის განვითარებაზე, ეს კი წარმატების საწინდარი აღმოჩნდა“, - იხსენებს „ახალი მემარჯვენეები“-ს წევრი მანანა ნაჭყებია.
დამოუკიდებლობის ისტორიის ბოლო 25 წლის განმავლობაში საქართველოში მიწის რამდენიმე რეფორმა განხორციელდა. სულ ახლახანს, მიწის რეფორმის კიდევ ერთი ტალღა დაიწყო. იუსტიციის სამინისტროს მიერ ინიცირებული კანონის დამტკიცების შემდეგ მიწის რეგისტრაციის პროცედურები გამარტივდა. სიახლეა ისიც, რომ მინდინარე წლის აგვისტოდან 2018 წლის 1 ივლისამდე მსურველები ნაკვეთებს უფასოდ დაირეგისტრირებენ.
1992 წლიდან რეფორმა რამდენიმე ეტაპად მიმდინარეობდა. ამ პროცესში დონორი ორგანიზაციებიც მონაწილეობდნენ. თავდაპირველად არასასოფლო-სამეურნეო მიწების აღრიცხვა და უძრავი ქონების ნახაზის შედგენა ტექბიუროების მიერ ხორციელდებოდა, რომლებიც ჯერ ადგილობრივ თვითმართველობებში
ფუნქციონირებდნენ, მერე მიწის მართვის, შემდეგ კი საჯარო რეესტრის სისტემაში გაერთიანდნენ. ტექბიუროს მონაცემი ასახავს მხოლოდ ნაგებობისა და მასზე მიმაგრებული არასასოფლო მიწის მდებარეობას.
სასოფლო-სამეურნეო მიწების განაწილებისას კი მიღება-ჩაბარების აქტი გაიცემოდა, რომელიც წარმოადგენდა უფლების დამდგენ დოკუმენტს. ეს საბუთი მესაკუთრისა და მიწის მიახლოებით მდებარეობაზე ინფორმაციას მოიცავდა. იმ პერიოდისთვის არ არსებობდა საკადასტრო აზომვა, ზოგ დოკუმენტს აკლდა ხელმოწერა, ზოგიერთს ბეჭედი, ეს ხარვეზები დოკუმენტის უტყუარობის თვალსაზრისით ეჭვებს აჩენდა და წლების განმავლობაში მიწის რეგისტრაციის დამაბრკოლებელ ფაქტორად განიხილებოდა.
მიწების დამტკიცების კიდევ ერთი რეფორმა 2007 წლის 15 სექტემბერს მიღებული კანონის შედეგად დაიწყო. საპრეზიდენტო პროგრამა „რაც შენია, შენია“-ს ფარგლებში მოქალაქეებს მფლობელობაში არსებული მიწების დაკანონების უფლება მიეცათ. 2008 წლის დეკემბერში კანონში ცვლილება შევიდა. ცვლილების შემდეგ მფლობელობაში არსებული მხოლოდ ის მიწა დარეგისტრირდებოდა, რომელზეც შენობა-ნაგებობა იქნებოდა განთავსებული. 2008 წლის საპრეზიდენტო არჩევნების წინ გაკეთებულმა საპრეზიდენტო პროექტმა მიწის რეგისტრაციის პრობლემები ვერ გადაჭრა და პირიქით, სახელმწიფოსა და მოქალაქეებს შორის ახალი დავების მიზეზად იქცა.
„სახელმწიფო პროექტის ფარგლებში მიწის ნაკვეთებზე უფლებათა სისტემური და სპორადული რეგისტრაციის სპეციალური წესისა და საკადასტრო მონაცემების სრულყოფის შესახებ“- ეს ახალი კანონია, რომლის მიზანი საქართველოში არსებული მიწების სრული რეგისტრაციაა. ამ ეტაპზე საშუალოდ ნაკვეთების 20 პროცენტია რეგისტრირებული. იმის გამო, რომ არ არსებობს სრულყოფილი არქივები და არც არქივში არსებული დოკუმენტების ელექტრონულ ფორმატში გადაყვანის პროცესია დასრულებული, ამ ეტაპზე წარმოუდგენელია იმის განსაზღვრა, რა ოდენობის მიწას ფლობენ კერძო მესაკუთრეები და რა მოცულობის ნაკვეთებია სახელმწიფოს ბალანსზე.
ამჯერად საპარლამენტო არჩევნების წინ, მთავრობა მიწის რეგისტრაციის პრობლემის გადაჭრის ინიციატივით კიდევ ერთხელ გამოვიდა. ახალი კანონში გაწერილი პროცედურების გამარტივებით მთავრობის მოლოდინია, რომ არასრულფასოვანი დოკუმენტების დახარვეზება აღარ მოხდება და გრამატიკული შეცდომების ან ბეჭდის არარსებობის მიუხედავად მიწა მაინც დარეგისტრირდება. რაც შეეხება სადავო საზღვრებს, კანონის ინიციატორების აზრით, ამ მიმართულებით მედიაცია ეფექტურად იმუშავებს, მოდავეები ადგილზე მორიგდებიან ნოტარიუსების დახმარებით და სასამართლომდე საქმეს აღარ მიიყვანენ. უფლებადამდგენი დოკუმენტის არარსებობის შემთხვევაში, მიწის ფაქტობრივ მფლობელს ახალი კანონი საშუალებას აძლევს, რომ მუნიციპალიტეტში არსებულ აღიარების კომისიას მიმართოს და ნაკვეთის დარეგისტრირების უფლება მოიპოვოს. კანონით ახალი საამზომველო სტანდარტიც დადგინდა, რაც ნაკვეთების ზუსტი ადგილმდებარეობის განსაზღვრის ინსტრუმენტად განიხილება. ამას გარდა, სახელმწიფო კანონით ვალდებულია, რომ უახლოესი ორი წლის განმავლობაში რეგისტრაციასთან დაკავშირებული ცნობების გამოთხოვაზე თვითონ იზრუნოს და ყველა ზემოთჩამოთვლილი სერვისის ღირებულება თავის თავზე აიღოს.
სანამ კანონი ამ სახეს მიიღებდა, იუსტიციის სამინისტროს, საჯარო რეესტრის ეროვნულ სააგენტოს, დონორებისა და საერთაშორისო ორგანიზაციების (TIG, G4G, USAID) თანამშრომლობის შედეგად, 2015 წლის გაზაფხულზე „მიწის ნაკვეთებზე უფლებათა სისტემური რეგისტრაციისა და საკადასტრო მონაცემების სრულყოფის შესახებ“ კანონპროექტი მომზადდა. როგორც სპეციალისტები აცხადებენ, ამ კანონპროექტის სულისკვეთება დღევანდელი კანონისგან მნიშვნელოვნად განსხვავდება.
„საერთაშორისო გამჭირვალობა საქართველო“-ს იურისტი თეო ზაქარაშვილი ამბობს, რომ დონორები და სერთაშორისო ორგანიზაციები მხარს უჭერდნენ მიწების სისტემური მეთოდით რეგისტრაციას მთელი საქართველოს მაშტაბით, თუმცა ხელისუფლებამ გადამწყვეტ მომენტში კომპეტენტური ორგანიზაციების აზრი არ გაითვალისწინა და ისეთი კანონი მიიღო, რომელიც პირიქით, პრობლემას ამწვავებს: „მსოფლიო ბანკის და სხვა ორგანიზაციების რჩევა იყო, რომ სახელმწიფოს მთელ ქვეყანაში თავად გაეკეთებინა სიტემური რეგისტრაცია. რაც იმას ნიშნავს, რომ დაეწყო ერთი ან რამდენიმე ადგილიდან ერთდროულად, სანამ არ დაასრულებდა. მაგალითად თუ დაიწყებდა სარფიდან, აზომავდა ყველა კვადრატულ სანტიმეტრს, დაიტანდა ელექტრონულ რუკაზე, გამოაკრავდა სოფლებში, შეიკრიბებოდა ხალხი, თავის ნაკვეთს მონიშნავდა, თუ პრეტენზია არავის ექნებოდა დარეგისტრირედებოდა, თუ იქნებოდა დავა მიჯნებს შორის მაგას მედიაცია გაარკვევდა, დადგინდებოდა სოფლის საზღვრებს შიგნით, რა მიწას ფლობს მოქალაქე და რას სახელმწიფო. ამ მეთოდის სანაცვლოდ სახელმწიფომ დაუშვა შეცდომა და წაახალისა ერთეული ანუ სპორადული რეგისტრაციები. თუ მეზობელი თქვენზე ადრე მიიტანს ელექტრონულ ნახაზს, რომელშიც თქვენი მიწის ნაწილიც აქვს მითვისებული, რეესტრი იმას დაურეგისტრირებს. ამ დროს მოქმედებს რეესტრის უტყუარობის პრეზუმფცია და როდესაც თქვენ წარადგენთ სწორ ნახაზს, მოხდება გადაფარვა და თქვენ არ დაგირეგისტრირებენ. ასეთი ცუდი ეფექტი აქვს ერთეულ რეგისტრაციას. “
პირველი მოსმენის დროს პარლამენტის იურიდიულ საკითხთა კომიტეტმა მთავრობის მიერ წარდგენილი კანონპროექტის სახელწოდებასა და შინაარს შორის შეუთავსებლობა დაინახა. დასკვნაში, რომელსაც კომიტეტის თავმჯდომარე ვახტანგ ხმალაძე აწერს ხელს (20016 წლის 14 აპრილი) ვკითხულობთ, რომ „მიწის ნაკვეთებზე უფლებათა სისტემური რეგისტრაციისა და საკადასტრო მონაცემების სრულყოფის შესახებ“ საქართველოს კანონის სათაური არ პასუხობს კანონპროექტის შინაარს“.
მოგვიანებით კანონპროექტის სათაური შეიცვალა და ახალი კანონის სახელწოდებაში სისტემურ რეგისტრაციასთან ერთად გაჩნდა სპორადული რეგისტრაციაც. თუმცა დამტკიცებულ კანონში სისტემური რეგისტრაცია დაშვებულია არა მთელი საქართველოს მასშტაბით, არამედ პილოტ პროექტის სახით საქართველოს 12 სოფელში (დაბა შუახევი, ლახამულა, სალხინო, არბოშიკი, კარალეთი, საგურამო, ზარიძეები, დაბა მანგლისი, არხილოსკალო, ვედიდკარი, ჯიმითი, ბოგდანოვკა). პროექტის განხორციელებისთვის მსოფლიო ბანკმა 2,4 მილიონი აშშ დოლარი გამოყო.
ფაქტია, რომ სახელმწიფო მსოფლიო ბანკის მიერ რეკომენდირებულ სისტემური რეგისტრაციის პილოტ პროექტის შედეგებს არ დაელოდა და აქცენტი მოქალაქეებისთვის საკუთრების რეგისტრაციის ფინანსური ტვირთის შემსუბუქებასა და ბიუროკრატიული პროცედურების გამარტივებაზე აიღო. მთავრობის მიერ პროცედურების გამარტივებას სპეციალისტების უმეტესობა დადებითად აფასებს, თუმცა, მათი აზრით, ამ მიდგომით მიწის კადასტრის საბოლოო მოწესრიგების საკითხი ჯერჯერობით ღიად რჩება.
„სისტემური რეგისტრაციის მეთოდის გამოყენებას ალტერნატივა არ აქვს, თუ მიზნადაა დასახული საქართველოს მთელი ტერიტორიის რეგისტრირება, რომელიც მოიცავს როგორც სასოფლო ასევე არასასოფლო სამეურნეო, როგორც კერძო ასევე სახელმწიფო და მუნიციპალურ მიწებს. სისტემური რეგისტრაციის საპილოტე პროექტის შედეგების ანალიზი გამოკვეთს იმ საკითხებს რომლებიც მოითხოვს დახვეწას და კანონში დამატებით ცვლილებებს რის საფუძველზეც მოხდება ქვეყანაში არსებული ყველა ნაკვეთის სისტემური რეგისტრაცია. ერთის მხრივ, საქართველოში ფუნქციონირებს მსოფლიოში ერთ-ერთი საუკეთესო მიწის რეგისტრაციის სისტემა, თუმცა ამავე დროს დიდია დაურეგისტრირებელი მიწების რაოდენობა, რაც სერიიოზული გამოწვევაა და გავლენას ახდენს როგორც საკუთრების უფლების დაცვის, ასევე ინვესტიციების მოზიდვის საკითხზე. ინვესტორებისთვის მნიშვნელოვანია გარანტირებული საკუთრების უფლება, მაღალი ნდობის ფაქტორი, როდესაც საჯარო რეესტრში რეგისტრირებული ნაკვეთის მიმართ უტყუარობის პრეზუმცია ეჭვქვეშ არ დგება“, - აცხადებს მსოფლიო ბანკის ექსპერტი დავით ეგიაშვილი.
„კოალიცია პაატა ბურჭულაძე - სახელმწიფო ხალხისთვის“ წარმომადგენელი იაგო ხვიჩია ამბობს, რომ ახალი მიწის რეფორმა არაეფექტურია და მხოლოდ მთავრობის წინასაარჩევნო გათვლაა. ხვიჩიას აზრით, მიწის სასოფლო და არასასოფლო სამეურნეო სტატუსიც გასაუქმებელია, რადგან ეკონომიკის შემაფერხებელ ფაქტორია: „სახელმწიფოს თავის დროზე უფლებადამდგენი დოკუმენტი 40-50 % მოსახლეობისთვის არ მიუცია, მთავრობისგან განსხვავებით, ჩვენ ამ ხალხს მიწას ზედმეტი პროცედურების გარეშე დავურეგისტრირებდით. სახელმწიფოს მიერ მოსახლეობისთვის შეთავაზებული უფასო სერვისები, მედიაცია და უფლებადამდგენი კომისიები უაზრობაა, პრობლემას ვერ გადაწყვეტს. ეს არის მცდელობა მოტყუებით მივიდეთ არჩევნებამდე. ახალი საამზომველო სტანდარტით მუშაობაც არაეფექტური იქნება. ამ სტანდართით მუშაობა მოგვცემს სერტიფიცირებული ამზომველების მონოპოლიას და ამ რესურსით მიწების რეგისტრაციის დრო 10 წლამდე გაიწელება. ჩვენი მიდგომით კი 1 წელიწადში შევძლებთ 95 პროცენტი მიწების დარეგისტრირებას. ნაკლებად ურბანულ დასახლებეში 1-1,5 მეტრის ცდომილებით მიწების აზომვა დასაშვებია, რასაც დღეს მოქმედი საამზომველო ფირმები აკეთებენ, ადგილზე გასვლით თუ ოფისიდან გაუსვლელად. ჩვენც სისტემურ მიდგომას გამოვიყენებთ. მესაკუთრეებს თავისი ექნებათ, სახელმწიფო კი გაარკვევს მას რა ეკუთვნის. ძალიან საჩქაროა ეს პროცესი, რადგან დაუკანონებელი მიწა საბაზრო ურთიერთობებში ვერ ერთვება. მიწის სტატუსი სასოფლო და არასასოფლო არის სრული იდიოტიზმი. კანონი მოქალაქეს უკრძალავს მიწა უკეთესი მიზნით გამოიყენოს, როგორ შეიძლება ეს ჭკვიანური იყოს? “
„საერთაშორისო გამჭირვალობა საქართველო“-ს იურისტ თეო ზაქარაშვილს მიაჩნია, რომ სიტემური რეგისტაციის მეთოდი ფიანსური თვალსაზრისითაც უფრო გამართლებულია: „ერთეული რეგისტრაციების დროს სახელმწიფო გაცილებით მეტ თანხას ხართავს და ფინანსურად ზარალდება. სისტემური რეგისტრაციების დროს ტენდერით მომსახურების ერთიანი შესყიდვა შეეძლო, რომლის დროსაც დიდი ფასდაკლება ექნებოდა. ერთეული რეგისტრაციებისთვის საჭირო თანხასაც სახელმწიფო ანაზრაურებს და სერვისის შესყიდვა გაგაცილებით ძვირი უჯდება. ვერ ვხვდები სახელმწიფო უფრო მეტ ფულს რატომ ხარჯავს ისეთ რეგისტრაციებში, რომლის დიდი ნაწილი მერე მაინც ხარვეზდება“.
საჯარო რეესტრის ეროვნული სააგენტოს საზოგადოებასთან ურთიერთობის სამსახურის ინფორმაციით პირველი აგვისტოდან დღემდე განცხადების რეგისტრაციაზე უარი 88 ადამიანს უთხრეს, რადგან მათი ქონება უკვე მათ სახელზე რეგისტრირებული იყო, ხოლო წარმოება 327 განცხადებაზე შეწყდა, რადგან ვერ მოხერხდა ნაკვეთის ადგილმდებარეობის განსაზღვრა.
ამ ეტაპზე რეფორმის ფარგლებში მიღებული სარეგისტრაციო განცხადებების ოდენობა 55 ათას შეადგენს. დამატებითი დოკუმენტაციის მოძიება 31 ათას განცხადებაზე მიმდინარეობს, წარმოებაშია 3 800 განაცხადი და წარმატებით დასრულდა 15 ათასი რეგისტრაცია.
WWW.EUGEORGIA.INFO-ს კითხვაზე აპირებს თუ არა მთავრობა ზემოაღნიშნულ 12 სოფელში პილოტის წარმატებით განხორციელების შემდეგ სისტემური რეგისტრაციის განხორციელებას მთელი ქვეყნის მასშტაბით, საჯარო რეესტრმა წერილობით გვიპასუხა: „ეს დამოკიდებულია საპილოტე პროექტის მიმდინარეობაზე, დასრულებასა და შედეგებზე, რომელთა გაანალიზებაც დროს მოითხოვს, რადგან 90-იან წლებში არსებულმა პრაქტიკამ და არასწორად ჩატარებულმა რეგისტრაციებმა უამრავი ხარვეზი გამოიწვია.“
რაც შეეხება, სპორადულ რეგისტაციებზე გაწეულ ხარჯებს, WWW.EUGEORGIA.INFO-ს საჯარო რეესტრში განუცხადეს, რომ „დამატებითი ფინანსური სახსრები რეფორმის განხორციელებისთვის გამოყოფილი არ არის“.
ამის საპირისპიროდ კანონპროექტის განმარტებით ბარათში ვკითხულობთ, რომ „კანონპროექტის მიღება გამოიწვევს სახელმწიფოს ახალი ფინანსური ვალდებულებების წარმოქმნას. იგი გავლენას მოახდენს როგორც სახელმწიფო ბიუჯეტის ხარჯვით ნაწილზე, ისე სსიპ - საჯარო რეესტრის ეროვნული სააგენტოს ბიუჯეტზე“.
რადგან ეს კანონპროექტი დღეს უკვე ძალაში მყოფი კანონია, საინტერესოა რამდენად ეფექტურად ახერხებენ და მოახერხებენ მომდევნო 2 წლის განმავლობაში რეგისტრაციის პროცესში ჩართული სახელმწიფო უწყებები ბევრად მეტი მოვალეობის შესრულებას იგივე ფინანსური და ადამიანური რესურსებით.
ზურაბ მოდებაძე
