RIA დანერგვის მეთოდოლოგიის განხილვა/დამტკიცება შეფერხებულია

რეგულაციების გავლენის შეფასების (RIA) მეთოდოლოგია 2017 წლის საშემოდგომო სესიაზე უნდა დამტკიცებულიყო, თუმცა ეს პროცესი შეფერხდა გაურკვეველი მიზეზების გამო. საქართველოს მთავრობამ RIA-ს დანერგვის ვალდებულება “პოლიტიკის დაგეგმვის სისტემის რეფორმის სტრატეგიის” (2015 წ. მაისი) დოკუმენტით აიღო. რომლის მიხედვითაც, საკანონმდებლო ზეგავლენის შეფასების მეთოდები 2017 წელს შემუშავებული და დანერგილი უნდა ყოფილიყო.

RIA-ს დანერგვის პროცესს eugeorgia.info 2017 წლის აგვისტოდან აქტიურად აკვირდება. მოვამზადეთ, RIA-ს რაობის, საქართველოში და სხვა ქვეყნებში მისი კეთების გამოცდილების შესახებ და საქართველოში სავარაუდო მეთოდოლოგიის შესახებ სტატიები შემოგთავაზეთ.

საქართველოში ახალი კანონების ამოქმედებისას, რომელთაც მნიშვნელოვანი გავლენა ექნებათ საზოგადოებაზე და მის სოციალურ-ეკონომიკურ განვითარებაზე რეგულირების გავლენის შეფასების განხორციელება სავალდებულო გახდება. მაგრამ როდიდან ჯერჯერობით უცნობია. RIA-ს საკითხებში იტალიელი ექსპერტის და ეკონომიკის საერთაშორისო სკოლის პროფესორის ნორბერტო პინიატის შეფასებით, ეს პროცესი საქართველოში დაგვიანებულია და ჯერ კიდევ ჩანასახის მდგომარეობაშია.

შესაძლოა გაისმას კითხვა - თუ RIA-ს პრაქტიკა საქართველოში ადრე დაინერგებოდა რა შეიძლება შეცვლილიყო?

ბოლო წლების განმავლობაში ცვლილებების რაოდენობა განსაკუთრებით გახშირებულია ევროკავშირთან საკანონდებლო მიახლოების ფარგლებში. შესაბამისად უამრავ ცვლილებასთან მიმართებაში, რომელიც ბოლო წლებში გატარდა ვერ ვიტყვით, თუ რა გავლენა ექნება მათ საზოგადოების სხვადასხვა ფენაზე მოკლევადიან თუ გრძელვადიან პერსპექტივაში. მაგალითად, დედოლარიზაციის გეგმის შემუშავებისას, მიწის გასხვისების კანონში ცვლილებების შეტანისას, 2016 წლის ბოლოს და 2017 წლის დასაწყისში ხელისუფლების მიერ ინიცირებულ ე.წ. ეკონომიკური ზრდის 10 პუნქტიანი გეგმის ცვლილებების გატარებისას კომპეტენტური ჯგუფის მიერ RIA-ს განხორციელების შემთხვევაში ცვლილებები დიდი ალბათობით უფრო ეფექტიანი ფორმით განხორციელდებოდა, რადგან თუ ანალიზს კომპეტენტური და მიუკერძოებელი ჯგუფი ატარებს, ის აფასებს მიზნის მიღწევის სხვადასხვა გზების დადებით და უარყოფით მხარეებს.

RIA იძლევა საშუალებას ცვლილებების დაგეგმვის პროცესში წინასწარ განისაზღვროს ამ ცვლილების მოსალოდნელი შედეგები, გაითვალოს ყველა შესაძლო ხარჯი და სარგებელი, გამოვლინდეს ცვლილების შედეგად დაზარალებული და მოსარგებლე მხარეები; ასევე, შეფასდეს ცვლილების განხორციელების სხვადასხვა ალტერნატივა, რათა მათ შორის ყველაზე ეფექტიანი საშუალება გამოვლინდეს. RIA-ს დანერგვა საშუალებას იძლევა საზოგადოებამ თავიდან აიცილოს არაეფექტიანი რეგულაციები.

მაგალითად, თუ ხელისუფლება გეგმავს საზოგადოების თამბაქოზე დამოკიდებულების შემცირებას და ერთ-ერთ ალტერნატივად თამბაქოზე გაზრდილ აქციზის გადასახადს განიხილავს. ამ ცვლილებაზე მომუშავე RIA-ს ჯგუფმა მეორე ალტერნატივად შესაძლოა განიხილოს აქტიური საინფორმაციო კამპანია თამბაქოს მავნე ზემოქმედების შესახებ ან საზოგადოებრივ დაწესებულებებში მოწევის აკრძალვა. გაზრდილი აქციზის გადასახადი საინფორმაციო კამპანიასთან შედარებით სავარაუდოდ ხელისუფლებას უფრო იაფი დაუჯდება და უფრო მეტიც, შესაძლოა მიზანშეწონილი იყოს სახელმწიფო შემოსავლების ზრდისთვის. მაგრამ დასახელებული მიზნის მისაღწევად, არაერთი საერთაშორისო კვლევის მიხედვით, გრძელვადიან პერიოდში საინფორმაციო კაპანია უფრო ეფექტიანია. კომპეტენტური და მიუკერძოებელი RIA-ს მკეთებელთა ჯგუფი შეაფასებს დასახელებული გზების ხარჯებს და სარგებელს, ასევე გამოავლენს ყველა შესაძლო მხარეს, რომლებზეც ცვლილებამ შესაძლოა გავლენა იქონიოს, ჩართავს მათ შეფასების პროცესში, მათ პოზიციებს გააცნობს გადაწყვეტილების მიმღებს და მიზნის მიღწევის ეფექტიანი გზის შესახებ რეკომენდაციას მისცემს. თუმცა საბოლოო გადაწყვეტილებას, რა თქმა უნდა, პოლიტიკის გამტარებელი იღებს.

პინიატის შეფასებით: "RIA-ს დროული დანერგვა საქართველოში:

• თავიდან აგვაცილებდა ზოგიერთ შეცდომას, რომელიც მარტივად შეიძლებოდა გამოსწორებულიყო,
• ხელს შეუწყობდა უკეთესი პოლიტიკის შექმნის პრაქტიკას,
• გაზრდიდა გამჭვირვალობას,
• გაზრდიდა ცვლილების განხორციელების პროცესში საზოგადოების ჩართულობას.

რაც საბოლოო ჯამში, გრძელვადიან პერსპექტივაში საზოგადოებისთვის დადებით შედეგებს მოიტანდა."

აქვე, შეიძლება დაემატოს, რომ 2014 წლის შემდეგ RIA დანერგილია ევროპის და OECD ყველა ქვეყანაში. ამ ქვეყნებში RIA ძირითადად დაინერგა იმ მოტივით, რომ გაზრდილიყო

• ეფექტიანობა
• გამჭვირვალობა
• ანგარიშვალდებულება
• ეფექტურობა დაპოლიტიკისთანამიმდევრულობა

RIA უზრუნველყოფს რეგულაციების განხორციელების ეფექტურობასა და ეფექტიანობას. ეფექტურობა გულისხმობს, რომ ცვლილების გატარებისას დასახული მიზანი მიღწეულია და რეგულაცია მოქმედია, ხოლო ეფექტიანობა გულისხმობს დასახული მიზნის მიღწევას საზოგადოების ყველა წრისათვის ყველაზე მცირე დანახარჯებით.

RIA ყველაზე მეტად ეფექტიანია, როდესაც ის ex-ante-ა და არა ex-post. ე.ი.როდესაც RIA ხორციელდება ცვლილების განხორციელებამდე მისი დაგეგმვის პროცესში და არა მას შემდეგ, რაც ცვლილება უკვე მიღებულია. თუ ცვლილების გატარებამდე წინასწარ განსაზღვრავ მოსალოდნელ შედეგებს და ყველაზე ეფექტიან გზას აირჩევ, ცვლილებას ნაკლები ხარჯი მოჰყვება საზოგადოებისთვის. ხოლო განხორციელებულმა ცვლილებამ შესაძლოა უკვე დიდი უარყოფითი გავლენა იქონია საზოგადოებაზე და მისი ხელახლა ცვლილება მარტივი არ იქნება.

RIA-ს დანერგვა ზრდის ხელისუფლების ეფექტიანობასაც, რადგან მნიშვნელოვანი გადაწყვეტილებები მხოლოდ ყოვლისმომცველი ანალიზის საფუძველზე მიიღება და სპონტანურ გადაწყვეტილებებს ამცირებს. RIA საშუალებით ქვეყანაში არაპროგნოზირებადი, მყისიერი გადაწყვეტილებების და ცვლილებების მიღება მცირდება. არასწორი რეგულაციის მიღებამ და გატარებამ შესაძლოა მნიშვნელოვნად შეაფერხოს ქვეყნის განვითარება და ბიზნესს შეუქმნას სიძნელეები, შექმნას არასტაბილურობის განცდა და ნეგატიური საინვესტიციო გარემო. ასევე, ცვლილებამ შესაძლოა, განუზრახავად უარყოფითი გავლენა იქონიოს საზოგადოების გარკვეულ ჯგუფზე.  

საქართველოში, RIA-ს დანერგვის აუცილებლობა კიდევ უფრო გაიზარდა ევროკავშირთან საკანონმდებლო მიახლოების პროცესში. საქართველოს მთავრობამ RIA-ს დანერგვის ვალდებულება “პოლიტიკის დაგეგმვის სისტემის რეფორმის სტრატეგიის” (2015 წ. მაისი) დოკუმენტით აიღო. სტრატეგიაში საქართველოში საკანონმდებლო ზეგავლენის შეფასების პრაქტიკის არარსებობა სერიოზულ პრობლემადაა აღიარებული.

სტრატეგიის სამოქმედო გეგმის მიხედვით, 2017 წლისთვის საკანონმდებლო ზეგავლენის შეფასების (RIA) მეთოდები შემუშავებული და დანერგილი უნდა იყოს. უმნიშვნელოვანესია, რომ როდესაც RIA-ს მეთოდოლოგია განისაზღვრება და მისი განხორციელების ვალდებულება ძალაში შევა, იგი საკანონმდებლო ფორმალობად არ დარჩეს და ის ქმედითი, ეფექტიანი იყოს. ამისთვის კი პირველ რიგში აუცილებელია RIA-ს განხორციელების მეთოდოლოგიას დავაკვირდეთ.  თუმცა ეს პროცესი შეფერხებულია. Eugeorgia.info ეცადა ცვლილების განხორციელებაზე პასუხისმგებელ ორგანოებში პროცესის შეფერხების მიზეზები გამოერკვია, თუმცა პასუხი ვერ მივიღეთ.

მთავრობის საპარლამენტო მდივანმა ბატონმა შალვა თადუმაძემ ოქტომბერში eugeorgia.info-სთან საუბარში განაცხადა: "მიმდინარე ეტაპზე ნორმატიული აქტების შესახებ კანონში ცვლილებების პროექტი მუშავდება. საკანონმდებლო ინიციატივა საშემოდგო სესიაზე წარდგება. საშემოდგომო სესიაზე ინიციატივის დამტკიცების შემდეგ მთავრობის დადგენილება უნდა დამტკიცდეს, რომელიც RIA-ს განხორციელების მეთოდოლოგიას დაამტკიცებს. მთავრობის დადგენილებით გარკვეული ვადა უნდა განისაზღვროს როდის დაიწყონ უწყებებმა RIA-ს სრულყოფილად განხორციელება."  2017 წლის დეკემბერში ბატონი შალვას თქმით RIA დანერგვის მეთოდოლოგიაზე მუშაობა მთავრობის რესტრუქტურიზაციის გამო შეფერხდა და სავარაუდოდ მისი განხილვა გაზაფხულის სესიისთვის გადაიდებოდა. მას შემდეგ კიდევ დავუკავშირდით მთავრობის ადმინისტრაციას, რათა გაგვერკვია რაიმე პროგრესი თუ იყო ამ მიმართულებით, საიდანაც მივიღეთ პასუხი, რომ ევროკავშირის მხარდაჭერით საქართველოს იუსტიციის სამინისტრო მუშაობს ქართულ კანონმდებლობაში RIA-ს დანერგვასა და შეფასების მეთოდოლოგიის შემუშავების საკითხებზე და მათთან დაკავშირება გვირჩიეს. იუსტიციის სამინისტროში განხორციელებულ ცვლილებებსა და წინ გადადგმულ ნაბიჯებზე გვპასუხობენ:

"კანონშემოქმედებით საქმიანობაში ზეგავლენის შეფასების ანგარიშის დანერგვაზე მუშაობა გრძელდება. ამ პროცესის პარალელურად, საპილოტედ მიმდინარეობს რამდენიმე კანონპროექტზე RIA-ს განხორციელება. კერძოდ, მზადდება ზეგავლენის შეფასების ანგარიში „საქართველოს სისხლის სამართლის საპროცესო კოდექსში“ ცვლილების შეტანის შესახებ“ (წინასასამართლო პრობაცია)  კანონის პროექტზე. ანგარიშზე  იუსტიციის სამინისტროს წარმომადგენლები ექსპერტებთან ერთად მუშაობენ და ეს პროცესი მომდევნო კვირაში დასრულდება."

მიუხედავად იმისა, რომ საბოლოო მეთოდოლოგია უცნობია. შეგვიძლია თვალი გადავავლოთ მეთოდოლოგიის სავარაუდო დეტალებს, რომლებიც ოქტომბერში თადუმაძემ გაგვაცნო:

RIA-ს საბოლოო ანგარიში გახდებასაჯარო, სადაც სრულად იქნება ასახული:

• თუ რატომ მიიღეს კანონის ამოქმედების გადაწყვეტილება
• ამ კანონპროექტის მიღება რა მოლოდინებთან და ხარჯებთანაა დაკავშირებული და რამდგობარეობას შექმნის ბიზენს გარემოში
• არის თუ არა ეს კანონი რთულად განსახორციელებელი და ეტაპობრივი
• დაინტერესებული ჯგუფები რამდენად იყვნენ ჩართული პროცესში, რა მოსაზრებები იქნა გამოთქმული და გათვალისწინებული, ასევე, რა არ გაითვალისწინეს და რა არგუმენტებით.

სანამ სამთავრობო უწყებებისგან ცნობილი გახდება, RIA-ს დანერგვის მეთოდოლოგია, გთავაზობთ RIA-ს დანეგვის პროცესში ჩართული ექსპერტის პინიატის რეკომენდაციებს და შენიშვნებს:


1. ა) პროცესი უნდა დაიწყოს მანამ, სანამ კანონპროექტი მომზადდება;

    ბ) თითოეული RIA-ს შემთხვევაში ჯგუფი შესაბამისად უნდა შეირჩეს. საქართველოში ჩვეულებრივ, ჯგუფში ეკონომისტები არასაკამრისად  (ან საერთოდ არ არიან) არიან წარმოდგენილნი, რაც ართულებს (ხშირად შეუძლებელიც კია), ნაკლებ აკურატულს ხდის მოსალოდნელი შედეგების შეფასებას.

"ჩემი გამოცდილებით, როგორც ვხედავ ჯგუფები ძირითადად სამართალმცოდნეებით კომპლექტდება. ზოგჯერ შესაძლოა რამდენიმე ეკონომისტებიც დაამატონ ამ ჯგუფს. სიტუაციას კიდევ უფრო ამძიმებს ის, რომ საჯარო მოხელეები, რომლებსაც "ეკონომისტები" ეწოდებათ წარმოდგენა არ აქვთ რას გულისხმობს "ალტერნატიული ხარჯი", "ასიმეტრიული ინფორმაცია", ""trade-off" , უფრო მეტიც "ხარჯ-სარგებლიანობის" ანალიზიც კი ან შედეგების შეფასება (impact evaluation). კიდევ უფრო ცოტა იციან თუ როგორ განახორციელონ ისინი. RIA-ს შემოტანა და სერიოზულად დანერგვა საქართველოში აუცილებლად მოითხოვს ძლიერი ეკონომიკური საფუძვლების მქონე პერსონალის დაქირავებას და ტრენინგებს. ასვევე, აუცილებელია, რომ თითოეული RIA-ს განხორციელებისას რამოდენიმე მათგანი მაინც იყოს ჩართული სამუშაო ჯგუფში.

მიმდინარე ეტაპზე RIA-ს მეთოდოლოგიის შემუშავება შეფერხებულია, რის გამოც ახალი რეგულაციების ეფექტიანობა კითხვის ნიშნის ქვეშ დგას მინიმუმ ცვლილების ძალაში შესვლამდე. ცვლილების ამოქმედების შემდეგ კი, ყველაზე მნიშვნელოვანი ისაა, რომ მეთოდოლოგია პრაქტიკული და ქმედითი იყოს, ხოლო თითოული RIA მიუკერძოებელი მაღალკვალიფიციური სპეციალისტების მიერ შესრულებული.  





ავტორი: მარიამ ლუკაშვილი